4ª tarefa - Impugnação de normas

A impugnação de normas administrativas tem um tratamento próprio na legislação. Isto porque estão em causa regras gerais e abstractas que em princípio não seriam aptas a produzir lesões directas na esfera dos particulares.

A legalidade administrativa e a protecção dos administrados pôs desde logo em causa a ideia de abstracção que impediria a impugnabilidade directa dos regulamentos. A Constituição prevê este direito no artigo 268.º/5 quando dispõe que os particulares têm “direito de impugnar as normas administrativas com eficácia externa lesivas dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos”. Daqui decorre que é possível, numa acção administrativa especial (artigos 46.º/1 e 2, alíneas c) e d) e 72.ºss do CPTA), pedir a título principal a declaração de normas administrativas, entendidas em sentido amplo.

Cabe a qualquer pessoa que alegue ser prejudicado pela aplicação da norma, ou que possa vir a sê-lo, ao Ministério Público e aos actores populares (no âmbito do artigo 9.º do CPTA) a legitimidade activa destas acções.

O artigo 73.º/1, 3 e 4 do CPTA determina que as condições legais para a impugnação de normas variam consoante esteja em causa a declaração de ilegalidade com força obrigatória geral ou apenas com efeitos circunscritos ao caso concreto.
Desta forma, quando se esteja perante um caso de declaração de ilegalidade com força obrigatória geral podem ser parte activa nesta acção os particulares interessados desde que a aplicação da norma em apreciação tenha sido recusada em três casos concretos. Este pressuposto já não tem lugar quando seja o Ministério Público, oficiosamente ou a requerimento, quem intenta a acção.
Por outro lado, a declaração de ilegalidade da norma com efeitos restritos ao caso concreto (desaplicação da norma) pode ser pedida pelo lesado ou pelos titulares da acção popular (artigo 9.º/2 do CPTA) quando “os efeitos de uma norma se produzam imediatamente, sem dependência de um acto administrativo ou jurisdicional de aplicação”.

A questão que se coloca é a de saber se não haverão casos em que seja importante para a protecção dos direitos do particular ou para o interesse público que seja proferida uma sentença com força obrigatória geral. No passado, a LPTA previa a possibilidade de pedir a declaração de ilegalidade com força obrigatória geral de regulamentos que produzem efeitos sem necessidade de actos de aplicação, assim como a impugnação de directa de regulamentos administrativos sem que tenham sido desaplicados em três casos anteriores.
Daqui se conclui que a alteração do regime veio limitar a impugnabilidade de normas ao tentar aproximar-se do regime constitucional, facto que não se justifica uma vez que não se tratam de leis o objecto destas acções. Por outro lado, assegura-se a legitimidade governamental de discernimento para a prossecução do interesse público.

3.ª tarefa - Actos de indeferimento: impugnação ou condenação?

Um acto administrativo é impugnável quando tenha eficácia externa. Os actos de indeferimento expressos são actos susceptíveis de lesar direitos ou interesses legalmente protegidos dos particulares, e por esse motivo, têm a eficácia externa necessária para a sua impugnação. Contudo, o legislador preferiu pelo pedido de condenação à prática do acto devido ao invés do pedido de estrita anulação (artigo 51.º/4 do CPTA) quando estejam em causa actos de pura recusa, com o intuito de alcançar uma tutela mais eficaz ao particular afectado. Assim sendo, o juiz deve convidar o autor a substituir a petição.

Para Vieira de Andrade, esta previsão legal não exclui os actos de indeferimento do conjunto dos actos administrativos impugnáveis do número 1 do artigo 51.º do CPTA, podendo ser autonomamente impugnáveis desde que o particular demonstre um interesse relevante ou um direito à anulação ou à declaração de nulidade do acto. Estaremos perante uma destas situações quando o particular não seja titular de um direito ou interesse legalmente protegido àquela emissão, mas tenha legitimidade para a impugnação invocando interesse de facto ou difuso.
Esta possibilidade não subsiste no caso das impugnações urgentes de actos pré-contratuais, onde a lei prevê apenas a sua impugnação.
Através da interpretação dos artigos 47.º/2, alínea a) e 4.º/2, alínea c) do CPTA o autor conclui que esta possibilidade não contraria a lei, pois admite-se que seja cumulável o pedido de condenação à prática de acto devido com o pedido de anulação, mesmo em casos de anulação de indeferimento, se parcial e verificado na pendência da acção (artigo 70.º/3 do CPTA), e estabelecem-se regras que se aplicam à instrução também nestes casos (artigo 90.º/3 do CPTA).
Vieira de Andrade não questiona a aplicação do pedido de impugnação autónoma aos actos positivos que contenham declarações tácitas de indeferimento parcial da pretensão, nem aos actos positivos de duplo efeito, em que o indeferimento surge como efeito indirecto.

Em sentido contrário, Aroso de Almeida considera que a lei impõe a substituição do pedido de anulação pelo de condenação sob cominação da absolvição da instância, admitindo apenas situações excepcionais.

Vasco Pereira da Silva entende que, ao estabelecer que o particular deve substituir o seu pedido de anulação pelo pedido de condenação à prática do acto devido, a lei tem como objecto de apreciação jurisdicional não o acto administrativo ou a falta dele, mas sim o direito do particular a uma conduta devida. O autor defende a substituição prevista no artigo 51.º/4 do CPTA com fundamento, por um lado, no facto de o tribunal indicar ao particular qual o pedido adequado para a melhor tutela dos seus interesses, por outro, por entender tratar-se de uma solução que respeita o princípio do pedido.

2.ª tarefa - Impugnação de actos administrativos

A construção do Prof. Vieira de Andrade

Para Vieira de Andrade, a função da impugnação do acto administrativo é o controlo da invalidade dos actos administrativos.
O objecto desta impugnação pressupõe o conhecimento do conceito material de acto administrativo nos termos do artigo 120.º do CPA, tratando-se de decisões materialmente administrativas, ou seja, não apenas actos mas todas, independentemente da forma sob que são emitidas (exs. regulamentos e diplomas legislativos), desde que visem a produção de efeitos numa situação individual e concreta. Não cabem nesta definição os puros actos instrumentais e as operações materiais, pois não constituem decisões, logo não produzem efeitos externos nem afectam a esfera jurídica dos particulares.
Pode então falar-se, por um lado, de um conceito de acto administrativo processual vasto uma vez que abrange actos emitidos por autoridades não integradas na Administração Pública, tal como dispõe o artigo 51.º/2 do CPTA. Por outro lado, será restrito na medida em que abrange apenas as decisões administrativas com eficácia externa, podendo englobar-se actos inseridos num procedimento administrativo “cujo conteúdo seja susceptível de lesar direitos ou interesses legalmente protegidos”, artigo 51.º/1 do CPTA.


A construção do Prof. Vasco Pereira da Silva

Segundo Vasco Pereira da Silva, o conceito de acto administrativo vertido no artigo 120.º do CPA, é um conceito alargado, compreendendo toda a decisão que produz "efeitos jurídicos numa situação individual e concreta".
O conceito restritivo de acto administrativo, relacionado com a actuação autoritária da Administração, ao qual correspondia, como meio processual, o recurso directo de anulação, foi, com a reforma do direito processual administrativo, substituído por uma noção ampla de acto administrativo. Passou a abranger também as actuações da Administração prestadora e infra-estrutural, concretizadas nomeadamente por entidades privadas às quais são atribuídos poderes públicos.
E os actos administrativos praticados por todas aquelas entidades são susceptíveis de impugnação. Desta forma, garante-se uma tutela plena e efectiva dos direitos dos particulares.
Acresce que são impugnáveis não apenas decisões administrativas finais (correspondendo à concepção histórica de acto definitivo), mas todas as susceptíveis de afectar ou lesar posições subjectivas dos particulares (cf. artigo 268.º/4 da CRP).