O Silêncio da Administração

O silêncio da Administração, ou seja, a ausência de uma decisão expressa da Administração
relativamente a uma petição a si dirigida por um particular, tornava-se um entrave ao particular, n a medida em que não lhe permitia aceder á justiça por não existir uma decisão.
Com a criação do indeferimento tácito, o particular poderia, então, accionar o respectivo meio de impugnação contenciosa. Assim, o indeferimento tácito foi criado para que o particular pudesse efectivar o exercício do direito de recurso.
O princípio da decisão, orientador da actividade administrativa, art 9º, nos seus números, 1 e 2, consagra um dever genérico e um dever específico de decisão.
Do nº 1 decorre que sobre os orgãos da Administração recai um dever genérico de pronúncia sobre todos os assuntos da sua competência que lhe sejam apresentados pelos particulares, por via, designadamente, de petições, reclamações ou queixas. O dever de pronúncia possui natureza constitucional, uma vez que corresponde ao reverso do direito fundamental de petição dos cidadãos para a defesa dos seus direitos., art 52º CRP. Só que este dever não é, em si mesmo, um dever de decisão pois não pressupõe a instauração de um procedimento dirigido à prática de um acto administrativo. Por seu turno, o nº2 contempla especificamente o dever de decisão. Tal conclusão é retirada, pela referência que faz à prática de acto administrativo, que só se constitui quando a pretensão é formulada com vista à defesa de interesses próprios do particular, tendo por objecto o exercício de uma competência juridico-administrativa de aplicação da lei à situação jurídica do particular requerente, com a consequente abertura de um procedimento administrativo. Porém, optou por uma fórmula negativa para a sua caracterização, porquanto, limitou-se a explicitar os casos em que não há dever de decisão. Quando há menos de dois anos contados da apresentação do requerimento, o órgão competente tenha praticado um acto administrativo sobre o mesmo pedido, formulado pelo particular, com os mesmos fundamentos. Estabelece, portanto, uma dispensa legal do dever de decisão. A contrario sensu, a Administração tem o dever de decidir o requerimento que o particular refaça, passados dois anos desde a decisão anterior.
Tal dever de decisão manifesta-se não apenas nos procedimentos administrativos desencadeados pelos particulares mas também nos de iniciativa oficiosa. Ainda que o administrado não tenha pedido ou requerido, o dever de decisão, no âmbito de um procedimento oficioso, surge ligado a uma exigência de conclusão do procedimento, pela expectativa que se cria quando vise a prática de um acto favorável, pelo interesse no seu fecho, perante a iminência de um acto desfavorável.
Até à entrada em vigor do CPTA, os casos de indeferimento tácito não estavam abrangidos por esta dispensa legal, assim, perante a ausência de decisão expressa da Administração sobre o requerimento apresentado, o particular podia sempre formular um novo requerimento com o mesmo pedido e fundamento. Tinha como única limitação aguardar pelo decurso do prazo geral de conclusão do primeiro procedimento- 90 dias-, nos termos do art 58º do CPA. Com efeito, só após a passagem daquele prazo, podia o particular concluir pela omissão da Administração, pela não prática de um acto administrativo
Contudo, o CPTA veio introduzir alterações fundamentais, o legislador ordinário consagrou uma dualidade de meios principais, através da criação da acção administrativa comum e da acção administrativa especial, tendo optado por uma pronúncia condenatória- condenação à prática do acto devido-, a semelhança do modelo alemão, integrando-a na acção administrativa especial. De facto, na condenação á pratica do acto devido é clara a presença de um acto administrativo, cuja emissão é necessária para a concretização do direito ou interesse legalmente protegido do particular, pelo que se enquadra na perfeição na acção administrativa especial. De acordo com o artigo 66/2, o objecto do processo, no seio desta acção, é a pretensão do interessado e não a averiguação da ilegalidade da conduta da Administração, independentemente de na sua origem estar uma falta de pronúncia, um acto administrativo de indeferimento ou uma recusa de apreciação do requerimento apresentado. A condenação à prática de acto devido intervém não apenas quando esteja em causa a adopção de actos de conteúdo estritamente vinculado, mas também quando a prática do acto administrativo ilegalmente recusado ou omitido envolva poderes discricionários.

A acção de condenação do acto legalmente devido e o indeferimento tácito

O indeferimento tácito só fazia sentido pela necessidade de ficcionar um objecto de impugnação, era por isso um mal necessário.
Ora, a partir do momento em que se deixa de fazer depender do acesso à jurisdição administrativa da existência de um acto administrativo, deixa de ser necessário ficcionar a existência de tal acto nas situações em que ele não existia. Com efeito, a previsão de um novo meio processual, especialmente vocacionado para a reacção contra a inércia administrativa, retira toda a utilidade prática ao instituto, não justificando continuar a prever a impugnação anulatória de indeferimentos tácitos. Neste sentido, a doutrina é unânime em afirmar que o CPTA procedeu à abolição da figura do indeferimento tácito.
A condenação da Administração à pratica de acto administrativo legalmente devido é admissível em três situações. Porém, é a alinea a ) do artigo 67º/1 que é relevante, por ser aquela que se refere á ausência de decisão proferida dentro do prazo legalmente estabelecido.
Verifica-se a situação da al a) quando, tendo sido constituída no dever de decidir, nos termos do art 9º CPA, a Administração permanece silenciosa, sem proferir qualquer decisão, até expirar o prazo legalmente estabelecido para o efeito. Isto é, corresponde às situações de incumprimento do dever de decidir que até aqui davam lugar à formação de actos de indeferimento tácito, nos termos do art 109º do CPA.
Portanto, o silêncio da Administração, tal como surge no CPTA, deve ser encarado como uma “omissão pura e simples” e não como um “ mero facto” constitutivo do interesse em agir em juízo para obter uma decisão judicial de condenação à prática do acto ilegalmente omitido, e também não n podendo ser encarado como expressão de uma qualquer manifestação de vontade do órgão decisor.
A possibilidade de utilização de um meio impugnatório, como forma de reacção contra as situações de incumprimento do dever de praticar actos administrativos, resulta excluída, sendo o autor convidado pelo tribunal a substituir a petição para o efeito de formular o adequado pedido de condenação à prática do acto devido, art 51/4.
Deste modo, a extinção da figura do indeferimento tácito dá-se não só por uma questão de pura desnecessidade, mas também porque a lei processual não admite, hoje, que se forme um indeferimento tácito para efeitos de impugnação. O meio de tutela adequado, será em princípio, o processo de condenação á prática de acto devido.
Em conclusão, Reforma do Contencioso de 2004, introduziu diversas inovações no direito processual administrativo, impondo-se uma revisão do CPA, que reflita adequadamente, ao nível do procedimento, as alterações do âmbito do processo, desde logo, resulta a evidente necessidade de se ajustar ao nível do silêncio da administração. O indeferimento tácito era a regra geral, resultando dos artigos 108º e 109º, hoje a regra consiste em tomar uma reacção contenciosa perante o silêncio da administração através de uma acção especial de condenação à prática do acto legalmente devido.

A igualdade das partes - as relações triangulares no contencioso administrativo

O princípio da igualdade das partes é um princípio estruturante do sistema constitucional global, um princípio que, não obstante ter uma maior densificação na “constituição do indivíduo” ( constituição relativa aos direitos fundamentais), não deixa de ter um significado importante ao nível da “constituição do Estado” (constituição política) e da “constituição da sociedade” (constituição económica). O princípio da igualdade adquire, assim, um sentido material, que visa alcançar a dimensão de Justiça, através do direito a um processo contraditório e equitativo, sendo este efectivado pelo direito de acesso aos tribunais, artigo 20º nº1 e 5, e no que toca ao cidadão como administrado artigo 268º, nº 4, da Constituição. A garantia consagrada neste artigo (268º/4) pressupõe, em termos processuais, a atribuição de legitimidade a todos para a defesa efectiva dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos.
No que diz respeito à aplicação deste princípio nas relações administrativas, é fundamental referir que o processo de partes, não é apenas um processo entre duas partes com interesses contraditórios, conferindo também protecção a terceiros, beneficiários da actuação administrativa. O processo adquiriu, assim, uma dimensão trilateral, ou seja, com três partes, Administração, recorrente e contra-interessado, sendo que assumiriam, uma posição idêntica no processo, de partes principais.
A protecção de terceiros, não é uma novidade. Anterior à Reforma, a LPTA, reconhecia o estatuto processual dos “terceiros-interessados”. Contudo, com a Reforma de 2004, os “terceiros” deixaram de ser os beneficiários directos da actuação administrativa (titulares de uma posição de vantagem) para serem os portadores de um direito ou interesse próprio, segundo a Professora Alexandra Leitão.
Assim a relação jurídica administrativa passa a ser vista como uma relação jurídica multilateral ou triangular. O Professor Doutor Vasco Pereira da Silva afirma que nesta relação não está em causa apenas uma “relação entre Estado agressor e o destinatário da agressão” mas uma relação entre destinatário/ Administração/ terceiro .
O CPTA veio introduzir uma nova regra de legitimidade dos contra-interessados. Cada acção deve ser proposta contra a parte demandada mas também, quando for caso disso, contra “as pessoas ou entidades titulares de interesses contrapostos aos do autor” artigo 10º, nº1, 2ªparte.
Como referem García de Enterraría e Ramón Fernandez, para além da Administração como parte demandada, assumem a mesma posição as “ pessoas ou entidades cujos direitos ou interesses legítimos possam vir a ser afectados pela consideração das pretensões do autor”. A eventual lesão dos direitos e interesses legítimos como resultado do processo obriga a dar-lhes oportunidade de participarem neste e se defenderem pessoalmente, numa posição totalmente autónoma em relação á Administração, principal demandada. Deixam por isso, de serem vistos como simples “coadyuvantes” desta, condicionados pela sua posição no processo, para assumirem uma posição totalmente independente. Desta forma, os contra-interessados são chamados ao processo e intervêm nele como partes necessárias, ao lado do autor e entidade demandada, fazendo, assim, nascer uma relação jurídica processual trilateral.
Sendo partes necessárias no processo, os contra-interessados têm os direitos e deveres processuais iguais aos da parte demandada ( direito de contestar, de recorrer, de solicitar a intervenção de outras pessoas ou entidades, um dever de boa fé processual etc.), ainda que haja distinções que o legislador veio especificar, atendendo aos dois tipos de acções.
Com efeito, se na acção administrativa comum os contra-interessados são chamados ao processo, nos termos da regra geral prevista no artigo 10º, nº1 do CPTA, (legitimidade passiva). Já na acção especial, no que concerne á acção de impugnação de actos administrativos, os contra-interessados são todos aqueles “ a quem o provimento do processo impugnatório possa directamente prejudicar ou que tenham legítimo interesse na manuntenção do acto impugnado e que possam ser identificados em função de relação material em causa ou dos documentos contidos no processo administrativo”, artigo 57º do CPTA. Estando, previsto no mesmo código uma regra semelhante na acção de condenação à prática do acto devido, artigo 68º/2.
É então necessário realçar que o critério material, relativo à matéria do interesse (que determina os contra- interessados) se caracteriza pela :
 existência de um interesse directo e pessoal de terceiros;
 que os terceiros sejam prejudicados por efeito directo da impugnação do acto, ou que os terceiros tenham um interesse legalmente protegido na manutenção do acto impugnado; e
 que esses terceiros possam ser identificados em função da relação material em causa ou dos documentos contidos no processo administrativo, artigos 57º e 68º CPTA.
Para terminar, o “ processo de partes”, não é um processo ente duas partes com interesses contraditórios, ao demandado e ao demandante junta-se o contra-interessado. Com a Reforma de 2004, deram -se novos passos na protecção de terceiros, que neste caso, serão os portadores de um interesse ou direito próprio eventualmente em conflito. Assim, de acordo com o artigo 2º, nº2 do CPTA, “ a todo o direito ou interesse legalmente protegido corresponde a tutela adequada junto dos tribunais”, é o que se verifica com os contra-interessados.
Na acção administrativa comum, o contra-interessado tem legitimidade passiva artigo 10º, nº 1.
enquanto que, na acção especial o contra-interessado tem legitimidade activa, artigo 57º, no que diz respeito à acção de impugnação de actos administrativos, já o artigo 68º refere-se à acção de condenação à pratica do acto devido. Assim, no processo administrativo, sempre que possa haver contra-interessados, trata-se de um processo trilateral, com três partes principais, sendo fundamental referir que estes têm os mesmos direitos e deveres que a entidade demandada.