Comentário à 5ª tarefa

As fronteiras entre acção administrativa especial e acção comum são de alguma forma complicadas. Tentando diferencia-las de forma muito breve, temos que ter em conta se o litigio em causa surja ou não no âmbito de poderes de autoridade da administração. Segundo o artigo 46 do CPTA seguem a forma de acção especial os processos cujo objecto sejam pretensões emergentes da prática ou omissão ilegal de actos administrativos e seguem a acção comum os litígios no âmbito das relações administrativas que não seguem regulação especial. Estes critérios não são suficientes e o problema é mais complexo.
Na opinião do Professor Vasco Pereira da Silva o critério adoptado pelo legislador, que no seu entender não é o mais feliz, foi considerar que pertencem à administração comum todos os litígios administrativos não especialmente regulados e os processos relativos a actos e regulamentos administrativos integram a acção administrativa especial. Este critério corresponde a um tratamento diferenciado de duas particulares formas de actuação administrativa, o acto e o regulamento.
O elenco do artigo 37 nº2 CPTA é bastante amplo e também meramente exemplificativo ao contrario do que acontece na acção administrativa especial, onde os pedidos formulados têm que estar previstos no artigo 46 nº2 CPTA, ou seja vigora o principio da tipicidade na acção especial e um principio de atipicidade na acção comum. Como refere a Doutora Alexandra Leitão a acção especial recorta negativamente a acção comum. Mas por mais engraçado que pareça não é a acção comum a mais utilizada mas sim a acção especial, pois a administração actua muitas vezes usando os seus poderes de autoridade e também no caso de cumulação de pedidos que sigam acções administrativas diferentes, adopta-se sempre a acção administrativa especial, segundo o artigo 5 nº1 CPTA.
O artigo 37 nº2 alínea c) CPTA consagra uma acção inibitória, parecendo admitir que sem impugnar um acto o particular pode pedir ao tribunal que condene a administração a abster-se de o executar, quando este possa ser lesivo, permitindo assim a protecção da integridade de direitos absolutos e de personalidade em situações por exemplo de agressões ilegítimas.
Na opinião da Doutora Alexandra Leitão este pedido pressupõe um juízo sobre a validade do acto que só pode ser efectuado através da acção administrativa especial, segundo o artigo 5 CPTA, se o prazo de impugnação ainda não tiver decorrido. Se for um acto inimpugnável teríamos que ponderar a aplicação do artigo 38 nº1 CPTA, que admite que os tribunais administrativos, no âmbito de processos não impugnatórios, se submetam à forma de acção comum, podendo incidentalmente conhecer da ilegalidade.
Teríamos nesta situação que estar perante um acto que cause danos irreversíveis, como actos que se esgotem num prazo curto ou actos em que exista o risco ou a certeza que serão de execução imediata.
O Professor Aroso de Almeida fala também em situações em que a Administração tenha mostrado intenção de praticar um acto administrativo, mas não lhe dá seguimento através de um procedimento, mas também não assume que desiste, e, se a situação for ilegal ou causar lesões.
O Professor Vasco Pereira da Silva, refere que se deveria fazer uma interpretação sistemática e normativa, para conferir algum sentido útil à 2ª parte do respectivo artigo devendo ser entendida no sentido de que só os pedidos de condenação da Administração à abstenção de prática de um acto administrativo, podem ter lugar em acção administrativa comum, o que não vai de encontro aquilo que o legislador consagrou.
Concluo que seria mais fácil integrar estas situações nas acções administrativas especiais.

Comentário à 4ª tarefa

A impugnação de normas administrativas no contencioso é um dos pedidos possíveis na acção administrativa especial. Antes da reforma tínhamos a declaração de ilegalidade de normas administrativas (artigos 66 e seguintes da LEPTA). Era um meio utilizável contra as normas regulamentares, independentemente se fosse proveniente de um órgão ou entidade, mas tinha que ser uma norma exequível por si mesma ou ter sido já julgada ilegal a título incidental em 3 casos concretos. Tínhamos depois um meio processual especial, a impugnação de normas (artigos 63 e seguintes LEPTA), este tinha uma aplicação mais limitada dirigindo-se aos regulamentos provenientes da administração local comum, mas não estava limitado pelas condições que o outro meio exigia.
Verificamos uma dualidade de meios pouco compreensível, como refere o Professor Vasco Pereira da Silva “ esquizofrénica”, pois os requisitos eram diferentes e o âmbito de aplicação parecia sobreposto.
Assistimos com o novo regime a uma unificação dos meios processuais. O legislador adoptou agora três regras diferentes na impugnação de normas. Temos em primeiro lugar a regra geral do artigo 73 nº1 CPTA, que inclui todos os casos e não discrimina em razão da legitimidade, e depende apenas da existência de três casos concretos em que a aplicação da norma tenha sido recusada por qualquer tribunal.
Temos depois a segunda situação referente ao artigo 73 nº3 CPTA, em que o ministério publico pode pedir a declaração de ilegalidade mesmo que os 3 casos concretos não estejam verificados.
Temos por fim a acção para defesa de direitos assim como a acção popular, em que a declaração de ilegalidade pode ter lugar quando se trate de norma jurídica imediatamente exequível, ou seja, não há necessidade da verificação dos três casos de desaplicação, mas aqui produz só efeitos no caso concreto, artigo 73 nº2 CPTA.
Estas novidades da reforma levaram a algumas questões e criticas. O professor Vasco Pereira da Silva fala da contraposição particular e actor popular e por outro lado actor público. O Ministério Público parece o principal responsável pela impugnação de normas jurídicas, pois em relação ao regime antigo, este órgão vê as suas intervenções aumentadas, pois tanto pode impugnar normas com eficácia imediata como normas que dependam de um acto administrativo ou jurisdicional de execução. Por outro lado o actor popular e do particular fica condicionado na sua actuação pois depende do requisito relativo à existência de 3 casos concretos de desaplicação ou normas exequíveis por si mesmas. Há aqui uma dimensão objectiva no aumento das intervenções do Ministério Público, entendendo que se trata de uma norma geral e abstracta, logo defendendo o interesse público e a defesa da legalidade, mas não se percebe então como não é conferido o mesmo ao actor popular ou ao particular pois este actua também com o mesmo objectivo.
O Professor Vasco Pereira da Silva defende que estas regras diferenciadas deveriam então ser formuladas de outra forma, colocando por um lado o particular e por outro lado o Ministério Público e o actor popular. O legislador dá as mesmas oportunidades ao actor popular e ao particular em termos de impugnação de regulamentos, mas depois permite ao actor popular a possibilidade de solicitar ao Ministério Público a sua intervenção, e podendo mesmo constituir-se como assistente, não correspondendo ao particular o mesmo direito, não se percebe porque é que o actor popular se pode constituir como assistente, quando não tem nenhum interesse concreto apenas pretendendo a defesa da legalidade e do interesse publico, e o particular não o possa fazer por isso na opinião do Professor Vasco Pereira da Silva devia-se fazer uma interpretação correctiva do artigo 72 nº3.
Esta solução que resultou da reforma é um pouco incongruente pois é pior do que existia antes da reforma, pois nega-se nesta reforma a susceptibilidade que os regulamentos tem de lesar os particulares, pois quando é uma norma exequível por si mesma tem os mesmos efeitos que um acto. E é importante referir também que na reforma de 1997 foi garantido na constituição o direito fundamental de impugnação de normas jurídicas, segundo o artigo 268 nº 4 da CRP. O particular antes da reforma podia pedir o afastamento de qualquer norma administrativa através de diferentes meios. Verifica-se com a reforma algumas restrições nas possibilidades dos particulares.

Acto Administrativo Impugnável

O conceito de acto admistrativo impugnável levanta muita polémica acerca da sua concepção ampla ou restrita, tal como o próprio acto administrativo.
A doutrina alemã e Otto Mayer optam por um conceito restrito de acto adminstrativo, abrangendo apenas os actos unilaterais e não normativos da Administração, que sejam dotados de carácter regulador e de eficácia externa. A doutrina portuguesa vê o acto adminstrativo como um conceito amplo, podemos ver isso através do próprio artigo 120 do CPA, dispensando o seu carácter regulador e eficácia externa, tal como é entendido por Marcelo Rebelo de Sousa e Vasco Pereira da Silva.
Para o professor Vieira de Andrade o acto administrativo impugnável tem um conceito mais vasto do ponto de vista orgânico, pois permite que os autores do acto impugnável não sejam somente os tradicionais, tem depois um conceito mais restrito pois só abrange decisões adminstrativas com eficácia externa em especial aqueles que lesam direitos ou interesses legalmente protegidos.
Mário Aroso de Almeida entende que o elemento identificador do acto administrativo impugnável é a eficácia externa, referindo-se este aos efeitos que o acto produz na sua esfera interna e externa, para o professor o acto pode não ser lesivo de direitos ou interesses individuais, mas no caso de isso acontecer assume especial importância.
O professor entende o conceito de acto adminstrativo como amplo pois " um interessado pode não estar legitimado ou não ter interesse em impugnar um acto administratvo e esse acto nem por isso deixar de ser impugnável, na medida em que se destina a produzir efeitos cuja eliminação da ordem juridica, pela sua natureza, pode interessar a outros sujeitos jurídicos. Em relação à dimensão orgânica, o artigo 51 nº2 do CPTA remete-nos para entidades que não falavamos acerca do acto administrativo, tal como refere o professor Mário Aroso de Almeida, actos em matéria administrativa, de orgãos como o Presidente da República, Assembleia da República, Presidente do tribunal Constituiconal, etc, o mesmo artigo fala em decisões materialmente administrativas de entidades privadas que actuem ao abrigo de normas de direito administrativo, por exemplo: contencioso pré-contratual. O professor entende que não podemos caracterizar as relações juridico-administrativas através de 1 critério estatutário, mas sim através de um critério teleológico, ou seja, analisando a natureza das normas aplicáveis em questão.
O professor Vasco Pereira da Silva vê o conceito de acto administrativo como um conceito amplo e aberto, como consagra o artigo 120 CPA, englobando toda e qualquer decisão que produza efeitos jurídicos numa situação individual e concreta. Os actos administrativos impugnáveis têm um carácter amplo pois compreende as decisões administrativas que produzem efeitos, como também actuações administrativas que lesam direitos dos particulares, podendo ser actos intermédios, decisões preliminares ou actos de execução.
Para o professor " actos administrativos são todos os que produzam efeitos jurídicos, mas, de entre estes, aqueles cujos efeitos forem susceptiveis de afectar, ou de causar uma lesão a outrem, são contenciosamente impugnáveis". No entendimento do professor é esta característica da lesão que lhe dá a faculdade da impugnação, pois esta nocão de acto administrativo tem carácter de direito fundamental expressa na constituicção no artigo 268 nº4.