Comentário à 4ª tarefa

No âmbito de impugnação de normas, resulta de uma análise cuidada dos artigos 72º e 73º do CPTA a admissão de dois tipos de pedidos: a declaração de ilegalidade com força obrigatória geral e o pedido de declaração de ilegalidade num caso concreto.
Cabe em primeiro lugar analisar que normas podem ser objecto de impugnação. Ora, segundo o entendimento do Professor Vasco Pereira da Silva, estas serão “todas as actuações jurídicas gerais e abstractas ou que possuam apenas uma dessas características, emanadas de autoridades públicas ou de particulares que com elas colaborem, no exercício da função administrativa.” (in O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise). Quanto à questão de legitimidade, permanece inalterável, pertencendo esta capacidade a qualquer pessoa que alegue ser prejudicado ou possa vir a ser pela norma em questão, ao Ministério Público e em âmbito de acção popular aos actores populares. No que refere às condições legais para prosseguir com a acção, a distinção acima enunciada assume um carácter preponderante. Com efeito, a declaração com força obrigatória geral tem de ser desaplicada em três casos concretos antes de poder ser requerida por particulares (requisito não essencial para acção ser prosseguida pelo Ministério Público). Quanto à declaração limitada ao caso concreto, refere o Professor Vieira de Andrade “pode ser pedida pelo lesado ou pelos titulares da acção popular quando a norma produza os seus efeitos imediatamente, sem depender de um acto administrativo ou judicial de aplicação, não sendo necessária a prévia desaplicação em três casos (artigo 73º, n.º2).” (in A justiça Administrativa). E é neste contexto que surge o excerto do qual parte este comentário. Numa protecção plena dos titulares de direitos no que refere ao caso concreto, a declaração de ilegalidade das normas com força obrigatória geral suscita uma maior “protecção jurídica”, arrogando o interesse público para tal. Sendo obvia a inspiração no art. 282º CRP, será esta uma medida válida? Fará sentido existir essa “protecção”, exigindo a declaração em três casos concretos de forma a prosseguir com uma declaração com força obrigatória geral?
Com efeito, estas alterações surgem na senda da reforma do novo contencioso administrativo, tendo sido alvo de bastantes críticas por parte da Doutrina, estando em causa uma maior restrição dos direitos dos particulares, nomeadamente uma possível inconstitucionalidade por violação do art.268º/5 CRP, ou nas palavras do Professor Vasco Pereira da Silva, “A apreciação das “novidades” deste regime jurídico do contencioso dos regulamentos levanta um sem-número de questões e as soluções encontradas são, em muitos casos, fonte de grande “perplexidade” “ (in O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise). Deste modo, a uniformização do regime jurídico do contencioso regulamentar, o qual terminou com os vários meios processuais antes existentes (“via incidental”, “meio processual genérico” e “um meio processual especial” como bem refere o Professor), ao aglutina-los, criou vários problemas. Se por um lado os poderes do Ministério Público aumentam, tornando-se no principal responsável pela impugnação de normas jurídicas, a intervenção do acto popular e do particular fica condicionada, nomeadamente pela exigência dos já anteriormente referidos três casos concretos de não aplicação, ou condicionando-se a sentença a um alcance limitado ao caso concreto. Quanto a esta questão, e sabendo de antemão que o meu entender vai contra o leccionado, a diminuição dos poderes dos particulares com a nova reforma não me “choca” nem causa grande indignação. Com efeito, tratando-se de uma norma geral e abstracta e como bem refere o Professor, o “Ministério Público, que actua para defesa da legalidade e do interesse público, se justificaria em razão da dimensão objectiva da via jurídica em questão”. Ora, o caso concreto do particular encontra-se sempre protegido, a única questão coloca-se na força que esta decisão deveria ter e não tem, ou seja, tratando-se efectivamente de uma norma geral e abstracta, um juízo de ilegalidade deveria valer para todos os destinatários, sendo expurgada da ordem jurídica. Aqui reside o verdadeiro problema criado por esta reforma, uma vez que esta declaração de ilegalidade “não faz sentido” no nosso ordenamento. Com maior ou menor direito conferido a um particular, a meu ver, só em casos excepcionais será necessário um particular recorrer as três vezes necessárias para a norma poder ser declarada ilegal com força obrigatória geral. Caso a norma seja de tal forma “violadora” de eventuais direitos de particulares (mesmo partindo de um caso concreto lesivo para um particular), nesse caso a acção deve partir do Ministério Público, uma vez que este é o seu papel, defender a legalidade (art. 73º/3 CPTA). Embora não seja uma obrigação implícita no artigo supra referido (ainda que refira que deve conhecer oficiosamente), o Ministério Público deve “defender a legalidade democrática e promover a realização do interesse público” (art. 51º ETAF). Neste caso, critico a não inclusão dos particulares neste nº3 do art. 73º CPTA, contudo esta exclusão, pode ser justificada pela já enunciada defesa do interesse público, não pela óbvia defesa da legalidade, mas sim pela maior legitimidade para defesa desses mesmos interesses conferida ao Ministério Público, bem como a maior legitimidade que se encontra implícita numa acção popular ao invés de uma acção proposta por um particular, legitimidade, relembre-se, em matéria de defesa de interesse público.
Concluindo, são patentes os defeitos presentes nos art. 72º e seguintes, e considerando-se as notórias alterações e restrições quanto ao regime que anteriormente vigorava, numa leitura humilde considero que os direitos dos particulares não são postos em causa, quer pela declaração (ainda que bizarra) de ilegalidade para o caso concreto, quer pela intervenção necessária do Ministério Público para casos que assim o justifiquem, salvaguardando por um lado os interesses dos particulares e por outro a legitimidade legal destas normas.

Comentário à 2ª tarefa

No entender de Vieira de Andrade essa distinção ocorre nomeadamente em dois níveis: a nível orgânico e âmbito de aplicação. Com efeito, será de entender uma verdadeira distinção quanto a dois conceitos que partem basicamente do mesmo propósito, ou seja, tendo ambos o intuito de “travar” uma acção ilegal da administração?
Assim o parece. Como bem refere o Professor, a impugnação de acto administrativo “não depende da tradicional qualidade administrativa do autor”, extrapolando o enunciado no art. 120º CPA. É óbvio pela leitura do art. 51º do C.P.T.A. que este âmbito foi alargado, uma vez que o enunciado na primeira disposição normativa referida, limita-se a actos dos órgãos da Administração, o que é claramente afastado pelo disposto do nº2 do art.51º.
Já Marcello Caetano, ao debruçar-se sobre o conceito de acto administrativo, e em harmonia com a jurisprudência nacional, bem como numa clara aproximação aos ordenamentos jurídicos franceses e italianos, adopta um sentido amplo para este conceito. Com efeito, para o Professor, acto administrativo será qualquer “conduta voluntária de um órgão da Administração que, no exercício de um poder público e para prossecução de interesses postos por lei a seu cargo, produza efeitos jurídicos num caso concreto” (in Manual de Direito Administrativo Vol. I.)
Cabe saber se este é o entendimento seguido pelo art.120º CPA. De uma primeira leitura, deste preceito normativo, é notória uma adopção de um sentido bastante mais restrito do que o proposto pelo dito Professor. Ao circunscrever actos administrativos somente aos que apresentam conteúdo decisório, excluem-se automaticamente “ a generalidade dos actos preparatórios dos procedimentos administrativos, como é o caso dos pareceres (não vinculativo), das informações e das propostas” como bem refere Mário Aroso de Almeida nos Estudos em Homenagem ao Professor Doutor Marcello Caetano Vol. II .Quanto a um entendimento restrito deste conceito, prossegue o mesmo autor na sua explicação de que embora uns actos se reflictam na relação administrativa geral com “sujeitos que lhe são alheios”, outros actos limitam-se ao âmbito de relações intra-administrativas e inter-orgânicas. Fica claro o afastamento da doutrina alemã, para o qual a eficácia externa do acto seria essencial para a qualificação de verdadeiro “acto administrativo”.O supra referido art.120º adquire, desta forma, um carácter intermédio, assumindo, por um lado, uma orientação restrita, limitando o seu âmbito a decisões. Por outro lado, a eficácia externa desta, deixa de ser conteúdo essencial para a qualificação de acto administrativo.
Segue, contudo, a distinção inicialmente debatida ente acto administrativo e acto administrativo impugnável.
Com efeito, de uma rápida leitura dos dois artigos (art.120º CPA referente ao acto administrativo, bem como art. 51º CPTA referente ao acto impugnável), são notórias duas diferenças. A primeira reside no já referido âmbito sobre o qual incide. No acto administrativo este limita-se a decisões tomadas por órgãos da Administração, enquanto em matéria de acto impugnável, este âmbito é alargado para “autoridades não integradas na Administração Pública e por entidades privadas que actuem ao abrigo de normas de direito administrativo”. (art. 51º/2 CPTA). No que refere à segunda diferença a assinalar, apenas são impugnáveis actos administrativos com “eficácia externa”, numa clara restrição ao conceito que lhe serve de ponto de partida. Assim no entender do Professor Aroso de Almeida “ Decisivo, portanto, para que um acto administrativo possa ser considerado impugnável é que os efeitos que ele se destina a introduzir na ordem jurídica sejam susceptíveis de se projectar na esfera jurídica de qualquer entidade, privada ou pública” (in Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos – 3ª Edição). Para este autor a eficácia externa, é assim o único elemento decisivo para a noção de acto administrativo impugnável, remetendo a questão de lesão dos direitos dos particulares para a legitimidade dos eventuais recorrentes. Contrariamente, no entender do Professor Vasco Pereira da Silva, a referida questão de susceptibilidade de lesão de direitos consiste num verdadeiro pressuposto processual relativo ao próprio acto impugnável e não a uma mera questão de legitimidade. Distingue o Professor “ No primeiro caso, a questão diz respeito à situação do acto administrativo e à sua susceptibilidade de provocar ou não uma lesão, pelo que está em causa a verificação de um pressuposto processual relativo ao comportamento da Administração no segundo caso, do que se trata é da alegação pelo particular de uma posição de vantagem, pelo que está perante um pressuposto processual relativo aos sujeitos” (in O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise). Cabendo tomar posição, e com total respeito pela opinião do Professor Vasco Pereira da Silva, tendo a concordar com a opinião do Professor Aroso de Almeida, considerando que para efeitos de impugnação de acto administrativo, a eficácia externa deste é o único pressuposto processual, remetendo a efectiva lesão de direitos para uma questão de legitimidade do recorrente, tal como anteriormente referido.
Concluindo, ficam patentes as diferenças entre acto administrativo e acto administrativo impugnável, por um lado “mais vasto” não se limitando a actos emanados de órgãos de administração, por outro lado “mais restrito”, exigindo uma verdadeira eficácia externa, sem o qual será (obviamente) inimpugnável.