A providência cautelar e a suspensão de normas

De acordo com a CRP a todos é garantido o acesso a uma justiça efectiva e célere que assegure os direitos e interesses legalmente protegidos dos que a ela recorrem. No entanto, se essa tutela efectiva não pode ser garantida a um título definitivo de forma rápida, deverão existir meios provisórios que assegurem a utilidade dessa decisão definitiva final.
Esta garantia de defesa surge na CRP no artigo 20.º sendo que este artigo transmite o objectivo fundamental que consiste na efectividade da tutela dos cidadãos que recorrem aos tribunais para verem assegurados os seus direitos e interesses. O artigo 202.º, n.º 2, da CRP vem reforçar esta garantia dispondo que cabe aos tribunais como órgãos competentes para a administração da justiça “assegurar a defesa dos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos, reprimir a violação da legalidade democrática e dirimir os conflitos de interesses públicos e privados.”
A constituição no artigo 268.º n.º4 e 5, consagra o princípio da tutela jurisdicional efectiva sendo que este artigo abrange expressamente as possibilidades de adopção de medidas cautelares e de impugnação de normas regulamentares com eficácia externa. O princípio de que qualquer cidadão pode agir jurisdicionalmente na defesa dos seus direitos e interesses legalmente protegidos e de encontrar nas instâncias jurisdicionais os meios adequados para a sua protecção vem clarificar, para a área administrativa o regime do artigo 20.º, da CRP. Deste modo, a sua natureza é análoga aos direitos, liberdades e garantias, de acordo com o disposto no artigo17.º CRP.
Na verdade, uma tutela judicial não será efectiva sem medidas cautelares adequadas que garantam a utilidade de uma eventual sentença final favorável.
Na medida em que o juiz administrativo tem de se certificar que não está a intrometer-se nem na função administrativa reservada aos órgãos da administração pública nem na função legislativa, o respeito pelo princípio da separação de poderes assume maior relevância no contencioso administrativo. Assim, o juiz não se pode substituir à administração no exercício da função materialmente administrativa, mas o juiz pode condenar a administração à adopção dos comportamentos necessários ao cumprimento da legalidade.
Os princípios da segurança jurídica e da protecção da confiança obrigam a que seja possível, com alguma facilidade, conhecer as regras a que se está sujeito, assim como todas as consequências desta sujeição.
Por seu turno, o principio da igualdade consiste em tratar igual o que é igual e diferente o que é diferente, na medida da diferença. Assim, todos os cidadãos são iguais perante a lei e esta deve ser aplicada a todos uniformemente distinguindo-se porém, as diferenças materiais de cada situação, pois não se trata de forma igual aquilo que é materialmente diferente.
Em Portugal, o contencioso está vocacionado para a garantia de direitos subjectivos, deste modo, o objecto dos meios jurisdicionais é, predominantemente, o interesse defendido pelo particular. Outrora, vigorou em Portugal um contencioso administrativo objectivo centrado na legalidade do acto administrativo.
No entanto, o contencioso administrativo continua a cumprir com finalidades de carácter objectivista, ou seja, de defesa da legalidade. A este propósito, refere o Professor Doutor Jorge Miranda o artigo 268.º n.º4 e 5 da CRP afirmando que a componente subjectivista fica bem realçada mas nem por isso fica excluída ou sequer diminuída a componente objectivista irredutível, legado à acção popular (art. 52.º, n.º 3) e à intervenção do Ministério Público em defesa da legalidade democrática (art. 219.º, n.º1).
Nas acções principais, os artigos 72.º e seguintes, do CPTA, regulam o processo de impugnação de normas e de declaração de ilegalidade por omissão sendo que o artigo 73.º refere as possibilidades de se requerer a declaração de ilegalidade com força obrigatória geral, em que predominará uma finalidade objectivista.
Já no que respeita às medidas cautelares, estas são típicas do modelo subjectivista de contencioso administrativo, garantindo que o benefício que possa advir da acção principal não chegue demasiado tarde.
Na providência cautelar para a suspensão de eficácia de norma com efeitos circunscritos ao caso apresentado pelo requerente, o objectivo não é repor a legalidade, mas sim garantir que os direitos e os interesses dos requerentes não sejam irremediavelmente afectados, enquanto não existir uma decisão definitiva sobre o mérito da causa.
O artigo 130.º, n.º 1 do CPTA, contém os requisitos necessários à decretação da providência cautelar para a suspensão de eficácia de normas com efeitos circunscritos ao caso concreto do requerente.
No que respeita, à questão da legitimidade o artigo 73.º, n.º2, do CPTA, refere quem está legitimado para pedir, numa acção principal, a declaração da ilegalidade com efeitos circunscritos ao caso concreto. Assim, o critério para aferir da legitimidade será o interesse directo em fazer cessar a produção de efeitos da norma que já está a lesar a sua esfera jurídica.
A norma cuja suspensão de eficácia se requer tem de ser exequível por si mesma, sem que dependa de qualquer outro acto, seja ele administrativo ou jurisdicional. Desta forma, fica afastada a possibilidade de requerimento de desaplicação de uma norma de carácter programático.
O fundamento deste pressuposto relaciona-se com o princípio da proporcionalidade, uma vez que a perturbação causada na ordem jurídica pela invocação da invalidade de uma norma jurídica ser bem mais gravosa do que a invalidade de um acto.
Quando decretada a providência cautelar para suspensão de eficácia de normas com efeitos circunscritos ao caso do requerente isso implicará apenas a desaplicação da norma impugnada ao caso pessoal apresentado. No entanto, nos casos previstos no n.º2, do artigo 9.º, do CPTA, os efeitos do decretamento da providência poderão ser alargados de modo a abranger ao processo os terceiros directamente afectados pela situação discutida.
A inexistência de prazo para a acção principal de impugnação de normas para se obter a sua declaração de ilegalidade, permite que a providência seja pedida a todo o tempo, devendo, ter-se em conta que a medida cautelar caducará se a respectiva acção principal não for intentada no prazo de três meses, conforme o disposto no artigo 123.º, n.º1 e 2, do CPTA.

Natureza Conservatória da Providência

A providência pretende garantir que o requerente mantenha a mesma situação, ou estatuto que detinha antes de surgir a norma, ou de esta se tornar aplicável ao particular, por isso, esta é uma providência conservatória, evitando a produção de qualquer tipo de alteração no caso apresentado pelo requerente.

Critérios de Decisão

O artigo 120.º, do CPTA, contém os critérios de que depende a decretação das providências cautelares, que se diferenciam conforme estas sejam conservatórias, ou antecipatórias.

Periculum in Mora

Traduz-se na existência de perigo de inutilidade da sentença resultante do decurso do tempo, por terem sido causados prejuízos de difícil reparação. Assim, o juiz terá de analisar até que ponto sairá prejudicada a esfera jurídica do requerente se se permitir a aplicação da norma administrativa até à decisão da causa principal.

Características da Providência

· Sumariedade – a decisão do juiz fundamenta-se num breve conhecimento dos factos e do direito relevante para a questão.
· Provisoriedade – a providência caduca com a execução da decisão principal.
· Instrumentalidade – pois constitui um meio para a protecção da situação existente salvaguardando a utilidade da decisão da acção principal.


Uma vez decretada a providência cautelar para suspensão de eficácia de normas com efeitos circunscritos ao caso do requerente, desaplica-se uma norma a apenas um caso concreto. Assim, poderia argumentar-se que haveria uma violação dos princípios da legalidade e da igualdade. No entanto, este argumento não parece proceder na medida em que há uma maior exigência de salvaguarda da segurança jurídica.

O Direito de Acção Popular e a Constituição

O direito de acção popular é, desde logo, um verdadeiro direito de acção judicial com as inerentes características. Trata-se pois de um direito atribuído a qualquer cidadão no gozo dos seus direitos civis e políticos ou a pessoas colectivas que visem a defesa de interesses determinados. Desta forma, permite requerer a intervenção dos órgãos jurisdicionais do estado, com o fim de assegurar a tutela de certos interesses comunitários aos quais a CRP confere uma protecção.
O traço característico mais marcante desta figura é a extensão da legitimidade processual, a qual passa a ser aferida, não de um modo concreto e casuístico, mas em termos gerais e abstractos.
No que concerne á distinção entre a acção popular supletiva e a acção popular correctiva cabe dizer que a primeira se destina a defender e proteger os direitos e interesses da administração Pública, suprindo a inércia dos órgãos a quem competia prossegui-los sendo que a segunda está destinada à impugnação da legalidade dos actos da administração. Era, entendimento de parte da doutrina, que as acções populares supletivas corriam no âmbito do contencioso civil e que as acções populares correctivas corriam no âmbito do contencioso administrativo.
A acção popular é indissociável da ideia de Estado, sendo este constituído pelos 3 elementos: o povo, território e poder político. Ora, se assim é, podemos encontrar nestes 3 elementos uma estreita relação com um conceito de acção popular:
§ É a partir da comunidade de indivíduos que habita num certo território, que se atribui a legitimidade para agir em juízo;
§ Os interesses a defender através da acção popular são interesses meta-individuais;
§ A prossecução e garantia desses interesses estariam, prima facie, a cargo do Estado;
A acção popular reconduz-se a uma forma, de exercício de um direito político, na medida em que, se trata da participação do cidadão na condução da vida política do Estado. O exercício da acção popular supletiva integra também uma chamada de atenção aos órgãos da Administração para que actuem de forma mais célere e mais diligente na defesa dos interesses da res publica; a acção popular correctiva consubstancia um meio de fiscalização da legalidade da actuação desses mesmos órgãos visto que o princípio da legalidade funciona como limite e fundamento de toda a acção administrativa.
Assim sendo, não será de estranhar que o direito de acção popular se incorpora no conjunto dos direitos liberdades e garantias de participação política, surgindo como um corolário do princípio democrático e da democracia participativa.
Trata-se, pois, de um instituto intrinsecamente político bem como de uma forma de consagração da máxima de que o poder emana do povo.
Foi com a segunda revisão constitucional que o legislador estabeleceu uma conexão entre o exercício do direito de acção popular e a defesa de interesses difusos.
Na definição do professor Eduardo Couture, interesse é uma aspiração legítima, de ordem pecuniária ou moral que representa para uma pessoa a existência de uma situação jurídica ou a realização de uma determinada conduta. No que concerne á definição de interesse difuso não há na doutrina um consenso total. No entanto, os interesses difusos reúnem as características da indeterminação dos sujeitos, indivisibilidade do objecto, intensa conflituosidade interna e a duração contingencial.
As sentenças transitadas em julgado, proferidas em acções ou recursos administrativos ou em acções cíveis têm eficácia geral, não abrangendo, contudo, os titulares de direitos ou interesses que tenham exercido aquele direito.
A expressão “nos casos e nos termos previstos na lei” constante do nº3 do artigo 52º da CRP parece indiciar que a constituição deixou ao critério do legislador ordinário um amplo espaço de conformação legislativa deste direito fundamental.
O contencioso administrativo, correspondendo ao exercício da jurisdição administrativa, consubstancia uma actividade do Estado que tem por fim a manutenção da paz pública, englobando duas funções fundamentais:
· Por um lado, o controlo jurídico objectivo, ou seja o contencioso de função objectiva traduzindo-se este nos casos em que se pretenda tutelar o interesse público à legalidade da actuação da administração pública.
· Por outro lado, a protecção jurídica subjectiva, ou seja, o contencioso de função subjectiva quando a actividade jurisdicional seja desenvolvida, por iniciativa de um sujeito determinado, com vista a tutela dos seus interesses pessoais, lesados de forma real ou potencial.
Desta forma, o princípio da legalidade desdobra-se numa tricotomia de funções:
o A garantia subjectiva;
o O papel de indirizzo político associado ao princípio da competência;
o A racionalização da actuação da Administração Publica na prossecução dos interesses públicos.
Estas funções mencionadas correspondem aos parâmetros de equilíbrio entre as funções objectivista e subjectivista do contencioso administrativo. Significa isto, que o conjunto de normas que atribui aos órgãos da Administração a competência para a prossecução de interesses públicos é o mesmo que garante as posições jurídicas subjectivas dos particulares.
Quanto à legitimidade activa pode afirmar-se que caberá a quem tiver, no caso concreto, a faculdade, conferida por lei, para dar início a um processo destinado a fazer valer uma pretensão em juízo. No contencioso administrativo, essa legitimidade está sempre relativizada aos efeitos resultantes de uma acção ou omissão da administração.
Quando exista uma conduta ilegal da administração pode acontecer que:
o Essa conduta ilegal cause prejuízos ou lesões a direitos e interesses legalmente protegidos, cujo titular está identificado;
o A conduta em causa embora não causando qualquer tipo de lesão individual, ofende direitos difusos;
o A conduta da administração, embora não ofendendo qualquer interesse subjectivado, atinge a própria legalidade abstractamente considerada.
Cabe ao Ministério Publico a defesa da legalidade objectiva, como interesse autónomo da comunidade, competência essa que está concretizada, ao nível do contencioso administrativo, através de um acompanhamento de todo o processo.
Do explanado resulta que:
Ø A titularidade do direito de acção popular foi conferida, na acção popular tradicional para a defesa da legalidade objectiva, apenas, aos cidadãos;
Ø Na acção popular do contencioso eleitoral, ela foi atribuída apenas ao indivíduo, na medida em que aqui é a própria natureza dos interesses em causa que impossibilita que essa legitimidade seja atribuída a um qualquer ente colectivo;
Ø No caso da acção popular especial, para tutela de interesses difusos, a titularidade do direito de acção popular cabe aos cidadãos, às associações e fundações que tenham por escopo a defesa desses interesses e às autarquias locais.

A SUSPENSÃO DE EFICÁCIA DOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

O instituto de suspensão da Eficácia dos actos administrativos é definido pelo Professor Doutor Freitas do Amaral como sendo o meio processual acessório pelo qual o particular pede ao tribunal que ordene ineficácia temporária de um acto administrativo de que entrepôs ou vai entrepor-se recurso contencioso de anulação a fim de evitar os prejuízos que para o particular adviriam da execução imediata do acto.
Este instituto desempenha uma função instrumental que se traduz em assegurar a efectivabilidade prática da garantia que os particulares procuram obter para os seus direitos através do contencioso de Anulação.
O professor Cláudio Monteiro reconhece uma dupla função: por um lado, uma função instrumental em relação ao Juízo de fundo proferido na sentença final do mesmo, por outro lado, uma função substantiva do acautelamento dos direitos e interesses em presença.
O professor Mário Aroso de Almeida acrescenta ainda que a suspensão da eficácia dos actos administrativos é uma medida de alcance constitutivo, que antecipa embora a título provisório, os efeitos da sentença de anulação cuja utilidade prática visa acautelar.
Hodiernamente, a doutrina tem entendido que a suspensão se dirige globalmente à eficácia dos actos e não apenas à sua executoriedade. Deste modo, o objecto imediato da suspensão é os efeitos jurídicos do acto e não o próprio acto que assim surge como mero objecto mediato.

A problemática da suspensão de actos administrativos já executados:

Na generalidade dos países tributários do sistema administrativo de matriz francesa, quer a doutrina quer a jurisprudência pronunciavam-se pela impossibilidade de suspensão de actos já executados, por carência de objecto.
Mais tarde, passou-se a sustentar que a suspensão incide sobre os efeitos jurídicos em sentido estrito e não sobre a execução do acto como erradamente se defendia. Assim, a produção em concreto dos efeitos do acto não constitui entrave à invocação desta medida, salvo aquelas situações em que os actos sejam executados em termos materialmente irreversíveis, como por exemplo, no caso de demolição de edifícios. Fora estas situações, as restantes são passíveis de suspensão, mesmo depois de executadas.
O que se pretende com a suspensão é evitar que na pendência dos recursos se criem situações de facto incompatíveis com a eficácia repristinatória da sentença.
O legislador ao admitir a suspensão da eficácia dos actos já executados está a referir-se aos actos da execução instantânea porque desde sempre se entendeu possível a suspensão de actos de execução continuada, por os seus efeitos se prolongarem no tempo justificando-se que sejam neutralizados, pelo que desde que estivessem verificados os requisitos cumulativos é concedida a suspensão de tais actos.

O problema da suspensão dos actos nulos

A nulidade é a forma mais grave de invalidade de um acto administrativo na medida em que, um acto nulo não produz efeitos desde o início (artigo 133º CPA). Assim, um acto administrativo nulo não obriga os administrados que têm o direito de desobedecer, podendo até, oferecer resistência à sua execução.
Embora possa parecer um contra-senso falar-se em suspensão de actos nulos na medida em que estes não obrigam os administrados a verdade é que se verifica em relação a tais actos uma aparência de efeitos Jurídicos que podem ser muito relevantes.
O Professor Doutor Sérvulo Correia considera que nestas hipóteses não há executoriedade num plano Jurídico, mas a administração comporta-se como se houvesse. Tal circunstância constitui razão acrescida para o decretamento da suspensão de executoriedade “de facto”. Na verdade, a suspensão deveria ser facilitada pelo Tribunal, em virtude de não haver dano para o interesse público na paragem da execução de um acto que não produz efeitos desde o início.
No entanto, o STA embora considerando que o acto nulo seja susceptível de suspensão dada a sua aptidão para produzir efeitos lesivos tem entendido que para ser concedida a suspensão de tais actos é necessário que estivessem verificados todos os requisitos plasmados na lei, não acolhendo, desta forma às críticas na doutrina.

O problema da suspensão de actos normativos

Possuindo os actos normativos um conteúdo genérico o STA tem considerado que eles não são susceptíveis de provocar imediatamente efeitos lesivos na esfera jurídica dos particulares, em virtude de carecerem de um acto concreto de aplicação. Este entendimento não deve ser acolhido na sua plenitude na medida em que são idóneos para causar imediatamente lesões aos direitos e interesses legítimos dos particulares os denominados regulamentos imediatamente operativos ou exequíveis por si mesmo, prescindindo de um ulterior acto de aplicação.
Estes regulamentos imediatamente operativos funcionam como verdadeiros actos administrativos, pelo que não se vislumbram motivos para que o cidadão não beneficie de igual modo de um meio de tutela cautelar eficaz para a defesa dos seus direitos. As mesmas razões que levaram o legislador a prever a suspensão em relação a comportamentos ilegais da administração expressos através de um acto administrativo também devem valer em relação em relação a semelhantes comportamentos expressos através de actos normativos.

O problema da suspensão dos actos negativos

A Jurisprudência tem confinado o instituto aos actos de conteúdo positivo, isto é, aqueles actos que são susceptíveis de provocar prejuízos de ordem material na esfera jurídica dos particulares. Nesta medida os actos de conteúdo negativo são insusceptíveis de serem suspensos em virtude dos mesmos serem inaptos para produzir alterações nos status dos destinatários. Tem sido também entendido pela Jurisprudência que a ser admitida a suspensão de actos de conteúdo negativo isso traduzir-se-ia na violação do princípio da separação de poderes, uma vez que os tribunais estariam a envolver-se no exercício da administração activa.
O caso Oliveira Neiva constitui o único caso em que o Supremo Tribunal administrativo se pronunciou em sentido favorável ao pedido de suspensão de conteúdo negativo.
Esta orientação da Jurisprudência parece demasiado simplista e formal na medida em que dá o mesmo tratamento aos actos negativos propriamente ditos, e aqueles actos que a doutrina classifica como aparentemente negativos.
No geral, estes actos negam a confirmação de uma situação de vantagem atribuída por um acto administrativo anterior, produzindo o efeito material da cessação dessa situação de vantagem.
A finalidade da suspensão é a de evitar a consolidação de actos irreversíveis. Tendo em conta a idoneidade que os actos aparentemente negativos possuem para produzirem efeitos inovadores são susceptíveis de serem suspensos.

Suspensão provisória

Quando a suspensão se destine a tutelar direitos, liberdades e garantias que de outro modo não possam ser executáveis em tempo útil ou em casos de urgência, admite-se, que o Tribunal a possa decretar a título provisório desde que ouvidas as partes e sem prejuízo de poder decidir o seu levantamento ou alteração.

Consagração da garantia da suspensão

A decisão da suspensão da eficácia de um acto, ou de uma norma, nos termos do artigo 127 do CPTA pode ser objecto de execução forçada pelas formas previstas no código para processo executivo, em caso de não acatamento por parte da administração.


Posto isto, importa destacar como principais pontos relevantes que os actos normativos que produzam imediatamente os seus efeitos, sem intermediação de qualquer acto de aplicação, podem ser suspensos com efeito circunscrito ao caso de quem a requerer. Da mesma forma, todo o tipo de providências cautelares podem ser requeridas e adoptadas pela justiça administrativa desde que adequadas a assegurar a utilidade da sentença a produzir no processo principal.