5ª Tarefa - a lógica dicotómica utilizada pelo legislador

«Os pedidos de condenação à abstenção da prática de um acto administrativo e só esses podem ter lugar em acção administrativa comum (…)»


No comentário em apreço, discute-se a inadequação do pedido de abstenção de um acto administrativo em sede de acção administrativa comum.
As razões para a problematização afiguram-se claras, desde logo pelo critério que o legislador da reforma integra a acção administrativa comum e a acção administrativa especial.
Atribui-se à acção administrativa comum, tudo o que nem o CPTA nem em legislação avulsa seja objecto de regulação especial – artigo 37.º/1 do CPTA. No que respeita à acção administrativa especial – artigo 46.º/ 1, cabem os pedidos que tenham por objecto pretensões emergentes da prática ou omissão ilegal de actos administrativos, bem como de normas que tenham ou devessem ter sido emitidas ao abrigo de disposições de direito administrativo.
Para percebemos melhor a questão em análise, deverá aludir-se a uma das subespécies existentes dentro da acção administrativa especial -artigo 46.º/ 2 – é ela: a acção de condenação à prática de um acto administrativo devido, assim o pedido previsto no artigo 37.º/ 1 al. c) deveria encontrar-se situado “ao lado” deste meio processual especial. Dado que o legislador da reforma assim não o entendeu… o Professor Vasco Pereira da Silva considera que a norma em questão, sobretudo em relação à segunda parte, só deverá ser “accionada” em casos de «fundado receio de violação de normas de direito administrativo, que o mesmo é dizer, nas situações limitadas em que o particular possua uma base, juridicamente fundada, que lhe permita suspeitar, em termos de razoabilidade que tal violação vai suceder no futuro», por conseguinte este alargamento em acção comum em relação a actos futuros deverá ter carácter excepcional. Este é um meio processual preventivo de inspiração germânica, contudo com desvio à figura inicial da acção geral de condenação alemã.
Em conclusão deverá procede-se a uma interpretação sistemática da disposição, cabendo na al. c) unicamente os pedidos de abstenção da prática de um acto e quanto aos pedidos de condenação à adopção de um acto, o seu enquadramento deverá incluir-se em sede de acção administrativa especial.

A declaração de ilegalidade com força obrigatória geral- 4ª Tarefa

Da análise do artigo 72.º e 73.º do CPTA, encontramos ao “dispor” dois tipos de pedidos, o pedido de declaração de ilegalidade com força obrigatória geral e o pedido de declaração de ilegalidade num caso concreto, afastando, assim, o antigo regime da LPTA, quanto ao regime jurídico do contencioso regulamentar. Esta impugnação de normas administrativas é aplicável a todas as actuações gerais e abstractas emanadas de autoridades públicas, no exercício da função administrativa.A declaração com força obrigatória geral só pode ser pedida pelos particulares interessados, depois da norma ter sido desaplicada em três casos concretos com fundamento na sua ilegalidade – artigo 73.º/ 1. Não obstante, «quando os efeitos de uma norma se produzam imediatamente (…) o lesado ou qualquer das entidades referidas no n.º2 do artigo 9.º podem obter a desaplicação da norma pedindo a declaração da sua ilegalidade com efeitos circunscritos ao caso concreto» – artigo 73.º/ 2. Já quando caiba ao MP pedir a declaração de ilegalidade com força obrigatória geral – artigo 73.º/3, o pressuposto de desaplicação da norma em três casos concretos não se verifica, assim, não existe nenhuma limitação da sua intervenção, ao contrário do que se passa em relação aos particulares e do actor popular, daí a afirmação que propugna o Professor Vieira de Andrade que passo a citar: é sobretudo …”uma questão predominantemente de interesse público, para a qual estabelece soluções de inspiração objectivista, em termos que podem ser susceptíveis de crítica pelo aparente retrocesso operado”.Apesar da unificação do sistema… não se consegue garantir de forma plena a tutela efectiva dos direitos dos particulares, até porque existe mesmo um contra-senso em relação ao actor popular poder solicitar a intervenção do MP, podendo vir a constituir-se como assistente e já não o particular directamente lesado nos seus direitos.

A acção de Condenação - 3ª Tarefa

A acção de condenação da Administração à prática do acto administrativo devido, vem concretizar o comando constitucional previsto no artigo 268.º/4 da CRP.
Esta modalidade insere-se na Acção administrativa especial regulada nos artigos 66.º e ss do CPTA, tendo sido introduzida pela Reforma do contencioso administrativo operada em 2002. «Salta-se do tradicional modelo francês de contencioso administrativo para o modelo mais próximo do modelo alemão de jurisdição administrativa».
Desta forma, é concedida aos particulares ou a qualquer outra entidade com legitimidade activa, a possibilidade de condenarem a Administração à prática do acto administrativo devido, isto é, reagirem contenciosamente contra um acto ilegalmente omitido ou recusado segundo o artigo 51.º/4 em conjugação com o disposto nos artigos 66.º/1 e 67.º/1 al. a), b) e c) do CPTA.
Esta figura, reveste de maior relevo, pois veio substituir o anterior recurso de anulação de actos tácitos negativos, ou seja, não existia nenhum acto em concreto para se poder reagir, mas na verdade ficcionava-se um acto administrativo decorrido o prazo legal/ estabelecido para a Administração decidir…só assim era facultado o direito de recorrer contenciosamente.
Hoje em dia, com a referida reforma perante as situações previstas no artigo 67.º do CPTA – este é o meio mais adequado para a defesa da posição e dos interesses que estejam em causa.
É importante referir que, também no âmbito da reforma, o CPTA confere aos tribunais administrativos, no artigo 3.º/2, o poder de fixarem oficiosamente, quando sejam chamados a condenar a Administração, sanções pecuniárias compulsórias, nos termos do artigo 169.º, destinadas a assegurar o cumprimento desses deveres. Este é também um reflexo do Direito Comparado.
Em conclusão, é de saudar a reforma, na medida em que não fazia qualquer sentido anular um acto, que nem sequer existia, ademais, o processo não era muito viável como meio de garantia dos particulares, pois a nossa jurisprudência raramente considerava verificado um acto tácito negativo, ainda a circunstância de o recurso de indeferimento tácito levar muito tempo a julgar e a sua utilidade prática ser bastante problemática e aleatória.

Uma questão de interpretação... impugnabilidade alargada ou restrita ?

A questão coloca-se quando nos defrontamos com a noção de acto administrativo previsto no art. 120º do CPA que o define como “ as decisões dos órgãos da Administração que, ao abrigo de normas de direito público visam produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta” este um conceito substantivo de acto administrativo, já o conceito processual de acto administrativo de acordo com o art. 51º/1 do CPTA refere que “…são impugnáveis os actos administrativos com eficácia externa, especialmente aqueles cujo conteúdo seja susceptível de lesar direitos ou interesses legalmente protegidos”. A discussão doutrinária circunscreve-se a interpretações amplo / restrita ou simplesmente ampla na contraposição destes dois artigos.
Cabe-me fazer uma breve síntese das duas posições “antagónicas” para depois tomar posição:

Para o Professor Vieira de Andrade o acto administrativo impugnável tem um conceito mais vasto do ponto de vista Orgânico, na medida em que não releva a entidade autora do acto (art. 51/ 2 CPTA) e mais restrito porque só abrangem decisões administrativas com eficácia externa, em especial aquelas que lesem direitos ou interesses legalmente protegidos. Para o autor a eficácia externa e a lesão na esfera jurídica dos particulares são requisitos cumulativos para que o acto possa ser impugnado.

O Professor Vasco Pereira da Silva entende o conceito de acto administrativo impugnável uma realidade de contornos amplos que compreendem não apenas “ as decisões administrativas finais e perfeitas criadoras de efeitos jurídicos novos, como também aqueloutras actuações administrativas imediatamente lesivas dos direitos dos particulares, que tanto podem ser actos intermédios, decisões preliminares, ou simples actos de execução. Desta forma, o acto administrativo impugnável não pode deixar de estar intimamente ligado ao conceito substantivo de acto administrativo constante do art. 120º do CPA, donde resulta uma noção ampla e aberta de acto administrativo. Os critérios do art. 51º/1 do CPTA são vistos de forma autónoma pois a “ aparente subalternização “ do critério da susceptibilidade de lesão direitos não só é qualitativamente como quantitativamente insustentável à luz da CRP – art. 268.º/4 e dos processos julgados nos tribunais administrativos.

A meu ver, qualquer das posições é válida… tudo depende de uma questão de interpretação…
Até que ponto fará sentido a interpretação restrita da norma face ao art. 120.º do CPA? talvez a formulação do legislador não tenho sido a mais correta ao incluir o adverbio “especialmente”…
No entanto, com a reforma do contencioso e numa lógica de Administração mais complexa e multifacetada, a concepção ampla coaduna-se melhor à luz do art. 268º./ 4 da CRP ao permitir a tutela efectiva e intergral dos direitos dos particulares.