Não poderia estar mais de acordo com a conclusão do Professor Viera de Andrade. No âmbito da impugnação de normas, regem os artigos 72º e seguintes do CPTA. Com este meio processual, direi específico e independente, a possibilidade de impugnação de normas regulamentares emanadas no exercício da função administrativa foi concebida. A questão está em saber se a forma como foi concebida é eficaz, eficiente e positiva.
Aparentemente, poder-se-ia dizer que esta foi mais uma excelente cartada da reforma do contencioso administrativo. Todavia, não seria isto inteiramente correcto e a citação do Professor já concede uma abertura para esta constatação.
Estabeleça-se um enquadramento jurídico ao olhar para os artigos 73º e seguintes do CPTA. Como consequência da utilização deste meio processual, temos logo dois tipos de pronúncias jurisdicionais, isto quanto aos seus efeitos: temos a declaração de ilegalidade com força obrigatória geral e declaração de ilegalidade sem força obrigatória geral. Em suma, declaração sem força obrigatória geral existe naqueles casos em que a ilegalidade declarada pelo tribunal apenas vale para o particular. Neste sentido, o artigo 73º, nº2 quando refere “…podem obter a desaplicação da norma pedindo a declaração da sua ilegalidade com efeitos circunscritos ao caso concreto.” Não já se passa assim com uma pronúncia no sentido da declaração de ilegalidade com força obrigatória geral. A consequência é a produção dos efeitos para todos, passando pelo afastamento da norma da ordem jurídica. Eu avanço: temos uma eminente tutela objectiva da legalidade (ou pelo menos tentativa de…), o que justifica que seja permitido ao Ministério Público, nos termos do artigo 73º, nº3 do CPTA, pedir a declaração da ilegalidade com força obrigatória geral. Por outro lado, temos para os particulares uma simples declaração de ilegalidade sem força obrigatória geral se não tiverem já ocorrido no passado três casos de desaplicação da mesma norma. Leia-se, declaração de ilegalidade restrita ao caso concreto. Ou, se quisermos, produzindo efeitos apenas para aquele caso concreto levado a tribunal.
Julgo conveniente relembrar o que a Constituição estabelece e impõe ao nível desta acção. Reza o artigo 268º, nº 5 da Constituição da República Portuguesa: “Os cidadãos têm igualmente direito de impugnar as normas administrativas com eficácia externa lesiva dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos”. Ora, tem o Professor Vasco Pereira da Silva razão quando realça o facto do direito de impugnação de normas regulamentares constar não apenas expressamente da Constituição, como também reconduzir-se a um número próprio e independente. Ora, está sempre em causa uma tutela jurisdicional efectiva. A meu ver, não poderia ser de outra forma, pois, como já se realça frequentemente, o Direito Administrativo é o campo privilegiado dos direitos fundamentais e nada mais é do que Direito Constitucional concretizado. Por um lado, a tutela objectiva da legalidade é plenamente conseguida quando se faculta ao MP os poderes do número 3 do artigo 73º e quando se concretiza o dever que sobre ele recai, positivado no número 4 do mesmo artigo. Compreende-se que, embora o entendimento sobre o como deve ser estruturado o Direito Administrativo e perspectivado o Contencioso seja discutível, não parece que se deva refutar a intenção de o legislador conceder verdadeira importância à tutela e defesa da legalidade. No entanto, parece que o fez bem, mas não o realizou totalmente, quer não relembrando o que esteve também na origem da reforma do Contencioso (a tutela dos direitos e interesses dos particulares), quer não efectivando, por completo, a natureza objectivista e seu significado quando positivou o regime de impugnação de normas regulamentares.
Senão vejamos: o regime que fora concedido a este meio processual, observado do ponto de vista dos direitos dos particulares, merece críticas. Chega a causar perplexidade quando se olha para o que existira já neste âmbito antes da reforma do Contencioso Administrativo. Actualmente, os particulares merecem um tratamento desfavorável, como bem frisa o Professor Vasco Pereira das Silva. O regime é claro, mas perverso. Os regulamentos, por serem regulamentos, não deixam de produzir efeitos jurídicos, alguns deles lesivos dos particulares. Ora, se se permite ao particular dirigir-se ao tribunal, não pode requerer a declaração da ilegalidade com força obrigatória geral se a norma em causa não tiver sido recusada por qualquer tribunal em três casos concretos? Não existindo esta sequência de casos, o que acontece? É simples! O particular prejudicado por uma norma regulamentar, dirige-se ao tribunal, consegue a declaração da ilegalidade, mas esta só terá eficácia naquele caso. É declaração de ilegalidade mas sem força obrigatória geral, nos termos do artigo 73º, nº2 do CPTA. O seu estatuto é bem diverso quando comparado com os poderes que são facultados ao MP.
Mas não será, saliente-se na minha opinião, esta a tão grave questão. O professor Viera de Andrade é crítico e fala na protecção plena dos titulares dos direitos e interesses legalmente protegidos mas no caso concreto. Ora, não parece que, além de conceder que os particulares, após uma reforma que se quis produtiva de plenos efeitos e avanços nomeadamente ao nível da tutela jurisdicional efectiva, devam merecer um tratamento desfavorável. Mas a questão passa, também, a ser outra. A norma não deixará de ser ilegal. Contudo, manter-se-á na ordem jurídica, produtora de plenos efeitos jurídicos. Pior, a norma é um pouco incongruente no seu todo. Não se percebe como se consegue favorecer e criar um regime jurídico tão objectivista, mas acabe, na prática, a desrespeitá-lo no seu seguimento. Se se permite que uma norma ilegal continue em plena ordem jurídica, o que se dirá de tudo isto? Não terá o Professor Vasco Pereira da Silva novamente razão quando afirma que isto é uma pura violação grosseira dos bens e valores de natureza objectiva? Merece crítica por isto e merece crítica por mais: uma reforma pretende-se, regra geral, propulsora de uma evolução positiva. Não houve evolução, muito menos positiva. O professor Viera de Andrade utiliza a expressão “retrocesso”. Concordo. Ora, se antes já se permitia que um particular pudesse suscitar o afastamento da ordem jurídica de normas regulamentares sem condições, nomeadamente sem se exigir três sentenças de desaplicação, ainda que restrita a regulamentos da Administração local comum, porque não utilizar esta base e subir um patamar? Já se previa, ainda, um meio processual de declaração de ilegalidade com força obrigatória geral quando a norma já tivesse sido julgada ilegal em 3 outros casos. Nada se mudou.
Concluo, não se entende porque não andou bem o Contencioso aqui.
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quarta-feira, 17 de dezembro de 2008
segunda-feira, 15 de dezembro de 2008
Condenação à prática de acto devido ( 3ª tarefa)
A frase é um bom impulso para discutirmos a mudança de paradigma que o Contencioso Administrativo viveu. Não mais hoje temos um Contencioso Administrativo de mera anulação, estando os tribunais administrativos impedidos de fazer mais do que simplesmente anular as condutas administrativas. A reforma do Contencioso Administrativo foi no sentido correcto, no sentido de um Contencioso de plena jurisdição, no qual passa a ser claramente admissível a condenação da Administração à adopção de condutas, ou seja, à prática de actos. Acrescente-se: à prática de actos legalmente devidos, aqueles que nascem da violação da Administração de um dever legal de agir.
De resto, outra coisa não poderia ser. O artigo 268º, nº 4 da Constituição da República Portuguesa é claro e constitui sempre a base de análise. Afirma-se ali, expressamente, esta possibilidade. Mais uma vez é a tutela jurisdicional efectiva o que está em causa. O regime jurídico português não se coaduna sem uma efectiva defesa dos particulares face à Administração Pública. Mais ainda se diga. O que está na origem do artigo 268º, nº 4 da CRP é uma preocupação efectiva com as garantias dos particulares, com a efectividade e defesa dos seus direitos. Senão vejamos: o princípio da tutela jurisdicional efectiva permite que todo o tipo de pedidos possam ser formulados e deduzidos e, consequentemente, sejam obtidos diversos tipos de pronúncia jurisdicional. Como bem se salienta, há uma estrita relação entre o Direito Constitucional e o Direito Administrativo, na medida em que se um é “Direito Constitucional concretizado, também é verdade que o Contencioso Administrativo é o domínio privilegiado de realização dos direitos fundamentais. Por aqui percebe-se qual a inspiração da nova redacção constitucional. No fundo, hoje, não obstante o facto de sempre se puder formular e apontar críticas, a verdade é que a reforma do Contencioso Administrativo andou bem. Quem se dirige à Administração Pública não pode estar condicionado nos seus poderes. Tem um leque variado de meios e cada um com significado diverso e nenhum deles substituíveis entre si.
E é tendo por base estes esclarecimentos que se deve entender a afirmação. Com este novo meio processual, é claro que o modo de reacção adequado contra actos de administração de conteúdo negativo é um pedido de condenação à prática do acto legalmente devido e não, por exemplo, uma acção de impugnação de actos administrativos. Não fará sentido formular-se um pedido de impugnação, isto se analisarmos a génese do pedido e os outros meios ao dispor. O pedido de impugnação de acto administrativo nada é mais do que o antigo recurso de anulação, sendo que constitui um meio disponível ao particular para recorrer de actos administrativos que padecem de ilegalidade. O que se espera com esta acção? Regra geral, a anulação do acto, ou uma declaração de nulidade ou até de inexistência, não esquecendo, claro, os poderes do artigo 71º do CPTA. Este meio processual está virado para o ataque de actos positivos feridos de ilegalidade em que se pretende em 1ª instância a eliminação do acto ilegal. A questão é diversa se estivermos perante um acto de conteúdo negativo. Conteúdo negativo como sinónimo de actos administrativos desfavoráveis. Neste contexto, desfavoráveis serão os actos administrativos de indeferimento, nos termos dos quais a Administração se recusa a praticar certos actos “pedidos” em requerimento pelo particular.
O artigo 67º do CPTA ao enumerar as situações – pressuposto é uma ferramenta de análise do artigo 51º, nº4. Mas não só. As alíneas b) e c) são situações de recusa de pretensões que tinham sido formalmente apresentadas pelos interessados. A diferença das duas reside no facto da alínea c) dizer respeito a uma recusa de apreciação de requerimento dirigido à prática do acto administrativo, ao passo que a alínea b) centra a questão na recusa do mérito da pretensão. Na alínea a), não há nem um deferimento, nem indeferimento, há, apenas, uma omissão pura e simples. Na alínea b), há um indeferimento expresso e na c) uma recusa de apreciação. Todas são pressuposto ou melhor, constituem fundamento bastante para intentar uma acção deste género.
Porque se deve ler, então, em conjunto o artigo 51º, nº 4 do CPTA com o disposto nos artigos 66º, nº 2 CPTA e 67º, nº 1, alíneas b) e c) também do CPTA? Já sabemos qual a razão de se dizer que o meio adequado para reagir contra um acto de conteúdo negativo ser o da acção de condenação à prática de acto administrativo. Interessa, agora, tecer umas últimas palavras quanto à pergunta formulada, de saber porque se deve ler em conjunto os mencionados preceitos. Deve ler-se em conjunto, pois é a partir da leitura conjugada que se consegue determinar o verdadeiro objecto do processo quando um particular se dirige a um tribunal e se encontra perante um indeferimento da pretensão ou um acto de recusa da apreciação do próprio requerimento (acção mencionada no 51º, nº4, explicitada no 66º, nº2 e 67º). Em qualquer destas situações, com a reforma, o que se quis foi estabelecer claramente que a pretensão que o particular quer fazer valer em juízo não é o acto de recusa, mas sim fazer valer a sua pretensão subjectiva. Como o Professor Mário Aroso deAlmeida salienta, o particular faz valer a posição subjectiva de conteúdo pretensivo de que é titular. Não foi ao acaso que um dos pontos da reforma foi alargar a tutela jurisdicional efectiva. Mais: foi permitir ao particular um leque variado. Não faz sentido para estes casos, fazendo agora a ponte com o 67º, uma acção de impugnação em que a sentença anularia, ou produzir uma sentença de nulidade ou de inexistência. Seria inútil face a este novo meio processual. Intentar esta acção em que o verdadeiro objecto é a pretensão do particular e não o ataque ou eliminação do acto de indeferimento ou de recusa terá como resultado uma imposição à Administração que passa pela adopção do acto legalmente devido. E é isto que o particular pretende. Acrescente-se, em abono da verdade, que isso só será possível se conseguir, também, a eliminação do acto de indeferimento do ordenamento jurídico. E consegue-o através desta acção: como bem salienta o professor Mário Aroso de Almeida, a condenação à prática do acto devido substitui a pronúncia anulatória, pois com a decisão de condenação à adopção do acto, o acto de indeferimento desaparece da ordem jurídica. De resto, o artigo 66º mostra claramente que a eliminação do acto de indeferimento resulta da pronúncia condenatória.
De resto, outra coisa não poderia ser. O artigo 268º, nº 4 da Constituição da República Portuguesa é claro e constitui sempre a base de análise. Afirma-se ali, expressamente, esta possibilidade. Mais uma vez é a tutela jurisdicional efectiva o que está em causa. O regime jurídico português não se coaduna sem uma efectiva defesa dos particulares face à Administração Pública. Mais ainda se diga. O que está na origem do artigo 268º, nº 4 da CRP é uma preocupação efectiva com as garantias dos particulares, com a efectividade e defesa dos seus direitos. Senão vejamos: o princípio da tutela jurisdicional efectiva permite que todo o tipo de pedidos possam ser formulados e deduzidos e, consequentemente, sejam obtidos diversos tipos de pronúncia jurisdicional. Como bem se salienta, há uma estrita relação entre o Direito Constitucional e o Direito Administrativo, na medida em que se um é “Direito Constitucional concretizado, também é verdade que o Contencioso Administrativo é o domínio privilegiado de realização dos direitos fundamentais. Por aqui percebe-se qual a inspiração da nova redacção constitucional. No fundo, hoje, não obstante o facto de sempre se puder formular e apontar críticas, a verdade é que a reforma do Contencioso Administrativo andou bem. Quem se dirige à Administração Pública não pode estar condicionado nos seus poderes. Tem um leque variado de meios e cada um com significado diverso e nenhum deles substituíveis entre si.
E é tendo por base estes esclarecimentos que se deve entender a afirmação. Com este novo meio processual, é claro que o modo de reacção adequado contra actos de administração de conteúdo negativo é um pedido de condenação à prática do acto legalmente devido e não, por exemplo, uma acção de impugnação de actos administrativos. Não fará sentido formular-se um pedido de impugnação, isto se analisarmos a génese do pedido e os outros meios ao dispor. O pedido de impugnação de acto administrativo nada é mais do que o antigo recurso de anulação, sendo que constitui um meio disponível ao particular para recorrer de actos administrativos que padecem de ilegalidade. O que se espera com esta acção? Regra geral, a anulação do acto, ou uma declaração de nulidade ou até de inexistência, não esquecendo, claro, os poderes do artigo 71º do CPTA. Este meio processual está virado para o ataque de actos positivos feridos de ilegalidade em que se pretende em 1ª instância a eliminação do acto ilegal. A questão é diversa se estivermos perante um acto de conteúdo negativo. Conteúdo negativo como sinónimo de actos administrativos desfavoráveis. Neste contexto, desfavoráveis serão os actos administrativos de indeferimento, nos termos dos quais a Administração se recusa a praticar certos actos “pedidos” em requerimento pelo particular.
O artigo 67º do CPTA ao enumerar as situações – pressuposto é uma ferramenta de análise do artigo 51º, nº4. Mas não só. As alíneas b) e c) são situações de recusa de pretensões que tinham sido formalmente apresentadas pelos interessados. A diferença das duas reside no facto da alínea c) dizer respeito a uma recusa de apreciação de requerimento dirigido à prática do acto administrativo, ao passo que a alínea b) centra a questão na recusa do mérito da pretensão. Na alínea a), não há nem um deferimento, nem indeferimento, há, apenas, uma omissão pura e simples. Na alínea b), há um indeferimento expresso e na c) uma recusa de apreciação. Todas são pressuposto ou melhor, constituem fundamento bastante para intentar uma acção deste género.
Porque se deve ler, então, em conjunto o artigo 51º, nº 4 do CPTA com o disposto nos artigos 66º, nº 2 CPTA e 67º, nº 1, alíneas b) e c) também do CPTA? Já sabemos qual a razão de se dizer que o meio adequado para reagir contra um acto de conteúdo negativo ser o da acção de condenação à prática de acto administrativo. Interessa, agora, tecer umas últimas palavras quanto à pergunta formulada, de saber porque se deve ler em conjunto os mencionados preceitos. Deve ler-se em conjunto, pois é a partir da leitura conjugada que se consegue determinar o verdadeiro objecto do processo quando um particular se dirige a um tribunal e se encontra perante um indeferimento da pretensão ou um acto de recusa da apreciação do próprio requerimento (acção mencionada no 51º, nº4, explicitada no 66º, nº2 e 67º). Em qualquer destas situações, com a reforma, o que se quis foi estabelecer claramente que a pretensão que o particular quer fazer valer em juízo não é o acto de recusa, mas sim fazer valer a sua pretensão subjectiva. Como o Professor Mário Aroso deAlmeida salienta, o particular faz valer a posição subjectiva de conteúdo pretensivo de que é titular. Não foi ao acaso que um dos pontos da reforma foi alargar a tutela jurisdicional efectiva. Mais: foi permitir ao particular um leque variado. Não faz sentido para estes casos, fazendo agora a ponte com o 67º, uma acção de impugnação em que a sentença anularia, ou produzir uma sentença de nulidade ou de inexistência. Seria inútil face a este novo meio processual. Intentar esta acção em que o verdadeiro objecto é a pretensão do particular e não o ataque ou eliminação do acto de indeferimento ou de recusa terá como resultado uma imposição à Administração que passa pela adopção do acto legalmente devido. E é isto que o particular pretende. Acrescente-se, em abono da verdade, que isso só será possível se conseguir, também, a eliminação do acto de indeferimento do ordenamento jurídico. E consegue-o através desta acção: como bem salienta o professor Mário Aroso de Almeida, a condenação à prática do acto devido substitui a pronúncia anulatória, pois com a decisão de condenação à adopção do acto, o acto de indeferimento desaparece da ordem jurídica. De resto, o artigo 66º mostra claramente que a eliminação do acto de indeferimento resulta da pronúncia condenatória.
sexta-feira, 5 de dezembro de 2008
O conceito de Acto Administrativo impugnável
É bem verdade que o conceito de acto administrativo impugnável não é um conceito unívoco, no sentido de não ser totalmente claro o que o legislador pretendeu definir como sendo um acto administrativo susceptível de impugnação contenciosa. Acresce que se trata de uma questão de maior interesse prático, desde logo, porque este é um dos pressupostos da acção administrativa especial.
É uma frase que nos permite abordar um sem número de questões. Uma palavra prévia ao facto de continuar a existir uma lógica clara entre o conceito de acto administrativo com os modelos de Estado e a concepção da Administração Publica própria de cada modelo. Não surpreende que na base do artigo 120º do CPA esteja uma concepção aberta de acto administrativo como que uma resposta àquilo que se vive nos nosso dias: uma Administração Pública complexa, mais interveniente, multifacetada. De resto, outra coisa não poderia ser. Paralelamente ao alargamento dos fins públicos projecta-se (e/ou tem como consequência) um alargamento das tarefas administrativas e da própria administração em sentido orgânico. Partindo do disposto no artigo 120º do CPA, o conceito de acto administrativo é um conceito amplo, aberto, que compreende toda e qualquer decisão destinada à produção de efeitos jurídicos numa situação individual e concreta. Há muito que se tem por ultrapassada noções restritivas de acto administrativos. Actos administrativos, para efeitos substantivos se quisermos, são todos os actos que produzem efeitos jurídicos, cujo aspecto fundamental é exactamente o de ser um acto da função administrativa. Temos, desde logo, o elemento literal: a referência no artigo 120º do CPA a “órgãos da Administração”.
Tratar-se-á apenas, e na minha opinião, de uma questão de interpretação.
E se partir da frase do Professor Viera de Andrade e observando o contexto e a explicação depois formulada, não consigo concordar integralmente. Segundo o seu entendimento, o conceito processual é mais restrito do que o conceito de acto administrativo se atentarmos por esta via: da leitura, parece apenas abranger as decisões com eficácia externa, ainda que inseridas num procedimento administrativo, sendo que a referência à susceptibilidade de lesar direitos seria uma especificação dentro do conceito mais amplo de eficácia externa. Se quisermos, existe somente um critério: será necessário sempre revestir eficácia externa. Repito, desde já, que não julgo ser este o entendimento correcto. Senão vejamos. Desde logo temos o artigo 268/4 da CRP que consagra expressamente um direito fundamental de impugnação de actos administrativos susceptível de causar lesão aos particulares. Não parece que este comando constitucional se coadune com uma noção restrita de acto impugnável, de forma a que a eficácia externa fosse um critério base e a susceptibilidade de provocar lesão uma especificação daquele outro. Mais, não se coaduna, pois, na minha opinião, estaríamos a constituir uma interpretação algo limitativa do direito constitucional de impugnação. Mais até, o artigo 268/4 da CRP permite a impugnação de quaisquer actos administrativos que lesem os direitos e interesses legalmente protegidos dos particulares. É o acesso à justiça, por um lado, e a tutela jurisdicional efectiva, por outro, o que estará em causa.
Não julgo ser o entendimento correcto. E não julgo, pois, como acima concluí, indo de encontro com a grande maioria da doutrina, se o que temos a nível de conceito substantivo de acto administrativo é um conceito amplo, fará algum sentido conceber um acto administrativo impugnável mais restrito, de forma a que se exija sempre a eficácia externa como característica de impugnabilidade? Julgo, alias, como bem salienta o Professor Vasco Pereira da Silva nas suas lições, tratarem-se, tão-somente, de dois critérios autónomos especificados para duas acções administrativos diversas. De resto, outra coisa não seria possível, uma vez que outros tantos argumentos apontam para esta formulação, salvo o devido respeito. O artigo 54º do CPTA prevê clara e expressamente a possibilidade de impugnação de actos desprovidos de eficácia externa, desde que lesivos. São muitos indícios, de facto, para conseguirmos montar uma teoria com base na ideia da necessidade de eficácia externa como critério base para a impugnação de acto administrativo. Parece-me, claro, aliás, que a reforma do CPTA rejeitou a ideia da tríplice definitividade e executoriedade como pressuposto de impugnabilidade de actos. Não mais se exige parta efeitos de impugnação que o acto colocasse um ponto final a um procedimento administrativo (definitividade horizontal) e que ao mesmo tempo constituísse a última palavra da Administração (definitividade vertical). O legislador abandonou a expressão actos destacáveis, mas não se deixa de possibilitar a impugnação de actos procedimentais: seja porque produzem efeitos externos, seja porque, inseridos num procedimento, e não colocando termo a nenhuma fase decisória, sejam em si lesivos. O artigo 51º/3 do CPTA permite a impugnação de actos horizontalmente não definitivos; o artigo 59/4 do CPTA permite a impugnação de actos verticalmente não definitivos; o artigo 53º do CPTA permite a impugnação de actos materialmente não definitivos e o já referido artigo 54º do CPTA permite a impugnação de actos não executórios. Em suma, são vários os pontos onde nos podemos apoiar para concluir que acto lesivo não coincide com o conceito de acto definitivo e executório. Pelo que, esta parte da frase não me parece de todo correcta. Todavia, é certo que a redacção do artigo 54º do CPTA não é tão precisa e muito por isto se levantam tantas vozes com posições tão diversas.
Uma última e breve palavra, passando, desta feita, à outra discussão: “… sendo, por um lado, mais vasto...” Refere-se o Professor Viera de Andrade ao facto de existir agora com o CPTA um alargamento da dimensão orgânica, na medida e cito: “ não depende da tradicional qualidade administrativa do seu Autor”. Embora questionável, aqui consigo conceder uma certa razão à conclusão do Professor. Isto pois, tornam-se impugnáveis, claramente agora, actos emitidos por autoridades não integradas na Administração Pública. Como de resto já algum colega disse atrás, é o artigo 120º do CPA que me parece um pouco desactualizado, como que esquecendo a realidade dos actos materialmente administrativos. Não deixarão de ser actos praticados ao abrigo da função administrativa. Neste ponto, concebo que possamos encarar que a noção processual é mais vasta (não mais que não seja porque o afirma cabalmente), mas muito por culpa da desactualização do artigo 120º do CPA.
É uma frase que nos permite abordar um sem número de questões. Uma palavra prévia ao facto de continuar a existir uma lógica clara entre o conceito de acto administrativo com os modelos de Estado e a concepção da Administração Publica própria de cada modelo. Não surpreende que na base do artigo 120º do CPA esteja uma concepção aberta de acto administrativo como que uma resposta àquilo que se vive nos nosso dias: uma Administração Pública complexa, mais interveniente, multifacetada. De resto, outra coisa não poderia ser. Paralelamente ao alargamento dos fins públicos projecta-se (e/ou tem como consequência) um alargamento das tarefas administrativas e da própria administração em sentido orgânico. Partindo do disposto no artigo 120º do CPA, o conceito de acto administrativo é um conceito amplo, aberto, que compreende toda e qualquer decisão destinada à produção de efeitos jurídicos numa situação individual e concreta. Há muito que se tem por ultrapassada noções restritivas de acto administrativos. Actos administrativos, para efeitos substantivos se quisermos, são todos os actos que produzem efeitos jurídicos, cujo aspecto fundamental é exactamente o de ser um acto da função administrativa. Temos, desde logo, o elemento literal: a referência no artigo 120º do CPA a “órgãos da Administração”.
Tratar-se-á apenas, e na minha opinião, de uma questão de interpretação.
E se partir da frase do Professor Viera de Andrade e observando o contexto e a explicação depois formulada, não consigo concordar integralmente. Segundo o seu entendimento, o conceito processual é mais restrito do que o conceito de acto administrativo se atentarmos por esta via: da leitura, parece apenas abranger as decisões com eficácia externa, ainda que inseridas num procedimento administrativo, sendo que a referência à susceptibilidade de lesar direitos seria uma especificação dentro do conceito mais amplo de eficácia externa. Se quisermos, existe somente um critério: será necessário sempre revestir eficácia externa. Repito, desde já, que não julgo ser este o entendimento correcto. Senão vejamos. Desde logo temos o artigo 268/4 da CRP que consagra expressamente um direito fundamental de impugnação de actos administrativos susceptível de causar lesão aos particulares. Não parece que este comando constitucional se coadune com uma noção restrita de acto impugnável, de forma a que a eficácia externa fosse um critério base e a susceptibilidade de provocar lesão uma especificação daquele outro. Mais, não se coaduna, pois, na minha opinião, estaríamos a constituir uma interpretação algo limitativa do direito constitucional de impugnação. Mais até, o artigo 268/4 da CRP permite a impugnação de quaisquer actos administrativos que lesem os direitos e interesses legalmente protegidos dos particulares. É o acesso à justiça, por um lado, e a tutela jurisdicional efectiva, por outro, o que estará em causa.
Não julgo ser o entendimento correcto. E não julgo, pois, como acima concluí, indo de encontro com a grande maioria da doutrina, se o que temos a nível de conceito substantivo de acto administrativo é um conceito amplo, fará algum sentido conceber um acto administrativo impugnável mais restrito, de forma a que se exija sempre a eficácia externa como característica de impugnabilidade? Julgo, alias, como bem salienta o Professor Vasco Pereira da Silva nas suas lições, tratarem-se, tão-somente, de dois critérios autónomos especificados para duas acções administrativos diversas. De resto, outra coisa não seria possível, uma vez que outros tantos argumentos apontam para esta formulação, salvo o devido respeito. O artigo 54º do CPTA prevê clara e expressamente a possibilidade de impugnação de actos desprovidos de eficácia externa, desde que lesivos. São muitos indícios, de facto, para conseguirmos montar uma teoria com base na ideia da necessidade de eficácia externa como critério base para a impugnação de acto administrativo. Parece-me, claro, aliás, que a reforma do CPTA rejeitou a ideia da tríplice definitividade e executoriedade como pressuposto de impugnabilidade de actos. Não mais se exige parta efeitos de impugnação que o acto colocasse um ponto final a um procedimento administrativo (definitividade horizontal) e que ao mesmo tempo constituísse a última palavra da Administração (definitividade vertical). O legislador abandonou a expressão actos destacáveis, mas não se deixa de possibilitar a impugnação de actos procedimentais: seja porque produzem efeitos externos, seja porque, inseridos num procedimento, e não colocando termo a nenhuma fase decisória, sejam em si lesivos. O artigo 51º/3 do CPTA permite a impugnação de actos horizontalmente não definitivos; o artigo 59/4 do CPTA permite a impugnação de actos verticalmente não definitivos; o artigo 53º do CPTA permite a impugnação de actos materialmente não definitivos e o já referido artigo 54º do CPTA permite a impugnação de actos não executórios. Em suma, são vários os pontos onde nos podemos apoiar para concluir que acto lesivo não coincide com o conceito de acto definitivo e executório. Pelo que, esta parte da frase não me parece de todo correcta. Todavia, é certo que a redacção do artigo 54º do CPTA não é tão precisa e muito por isto se levantam tantas vozes com posições tão diversas.
Uma última e breve palavra, passando, desta feita, à outra discussão: “… sendo, por um lado, mais vasto...” Refere-se o Professor Viera de Andrade ao facto de existir agora com o CPTA um alargamento da dimensão orgânica, na medida e cito: “ não depende da tradicional qualidade administrativa do seu Autor”. Embora questionável, aqui consigo conceder uma certa razão à conclusão do Professor. Isto pois, tornam-se impugnáveis, claramente agora, actos emitidos por autoridades não integradas na Administração Pública. Como de resto já algum colega disse atrás, é o artigo 120º do CPA que me parece um pouco desactualizado, como que esquecendo a realidade dos actos materialmente administrativos. Não deixarão de ser actos praticados ao abrigo da função administrativa. Neste ponto, concebo que possamos encarar que a noção processual é mais vasta (não mais que não seja porque o afirma cabalmente), mas muito por culpa da desactualização do artigo 120º do CPA.
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