O cultivar de um passado (que se perpetua) – 4.ª Tarefa.

Verifica-se, pois, que o CPTA assegura protecção plena dos titulares de direitos e interesses legalmente protegidos ao nível do caso concreto, como decorre da imposição constitucional, mas encara a declaração da ilegalidade das normas com força obrigatória geral como uma questão predominantemente de interesse público, para a qual estabelece soluções de inspiração objectivista, em termos que podem ser susceptíveis de crítica pelo aparente retrocesso operado.

Vieira de Andrade,
A Justiça Administrativa


Ao menos no contencioso das normas administrativas, podemos afirmar-nos inovadores. Desta vez soubemos ficar longe do habitual perfil traçado à “portugalidade”, não adoptando modelos de outros países, sem medo de parecermos isolacionistas.
Assim, em 1997, a CRP veio consagrar, no seu artigo 268.º, n.º 5, o direito dos cidadãos a “impugnar as normas administrativas com eficácia externa lesivas dos seus direitos ou interesses legamente protegidos”. Cada vez mais se veio a efectivar a tutela plena e efectiva dos direitos dos particulares.
O impulso para a criação de meios processuais para controlar a validade dos regulamentos e proteger os direitos dos cidadãos foi a resposta a um sistema de controlo dos regulamentos muito fechado. Esse sistema permitia a reacção contenciosa a partir de três formas, a via incidental, ou seja, o regulamento apenas indirectamente era apreciado, não sendo afastado, mas somente não aplicado ao caso concreto; o meio processual genérico, do qual resultava a declaração de ilegalidade de normas administrativas, mas na condição de, ou se tratar de norma exequível por si mesma, ou de já ter sido julgada ilegal em três casos concretos; e, por último, o meio processual especial, pelo qual se impugnavam normas, mas apenas relativas aos regulamentos da administração comum local.
Felizmente, o CPTA veio pôr termo a esta dualidade de meios processuais que havia sido introduzida pela LPTA, uniformizando o regime de impugnação de normas administrativas. Da análise dos artigos 72.º e 73.º do Código, retiramos que são admitidos dois tipos de pedidos, o pedido de declaração de ilegalidade com força obrigatória geral e o pedido de declaração de ilegalidade num caso concreto. Aquela apenas pode ser pedida pelos particulares se a norma tiver sido desaplicada em três casos concretos (artigo 73.º, n.º 1), condição que, porém, não se exige se o pedido tiver sido realizado pelo Ministério Público, oficiosamente, ou a requerimento dos actores populares. Já esta, pode ser pedida quer pelo particular lesado, quer pelas entidades legitimadas para a acção popular sempre que a norma produza os seus efeitos imediatamente, não lhes sendo exigidos nem um acto administrativo ou judicial de aplicação, nem a anterior desaplicação da norma em três casos concretos (artigo 73.º, n.º 2). Posto isto, não há como negar que o CPTA “encara a declaração da ilegalidade das normas com força obrigatória geral como uma questão predominantemente de interesse público, para a qual estabelece soluções de inspiração objectivista”, não só pelos efeitos da declaração, como pela evidente ampliação da intervenção do MP, que passo a explicar. A impugnação das normas jurídicas por parte do MP não é alvo de qualquer condicionante, enquanto que o pedido do particular e do actor popular está dependente da declaração de três casos concretos de não aplicação. Ademais, é de referir a chamada de atenção que quanto a esta situação nos faz o Professor Vasco Pereira da Silva. É que, não obstante a falta de sentido de tal solução, ainda menos cabimento tem a equiparação que no Código se faz ao actor popular e ao particular. Aquele, que não vê qualquer interesse próprio na demanda, tem legitimidade para se constituir como assistente do MP, que actua para defesa da legalidade e do interesse público, enquanto que o particular lesado não tem essa legitimadade.
E note-se, antes da reforma podia-se fazer o pedido de declaração de ilegalidade com força obrigatória geral dos regulamentos mesmo sem a sua prévia desaplicação a três casos concretos. Não se compreende, de facto, que o estatuto do particular no contencioso de impugnação de normas jurídicas se tenha tornado, no fim das contas, ainda mais limitado; Não quando se plasmou na CRP este direito como fundamental para os particulares.
Sem dúvida, houve um retrocesso. Não obstante por um lado termos conseguido a unificação do sistema, por outro, não atingimos aquela que era a base desta suposta “moderna tradição”: a garantia de tutela pela e efectiva dos direitos dos particulares. Caiu por terra a intenção de que tanto nos gabámos – e com razão.
Afinal, julgando os resultados, ainda não foi desta que nos tornámos assim tão inovadores.

Depois da imunidade, a condenação – 3.ª Tarefa.

O modo de reacção adequado contra actos administrativos de conteúdo negativo é a dedução de um pedido de condenação à prática de um acto administrativo. [...] É este contexto que se compreende e justifica a norma do n.º 4 do artigo 51.º, que deve ser lida em conjugação com o disposto nos artigos 66.º, n.º 2 e 67.º, n.º 1, alíneas b) e c). Na verdade, sempre que esteja em causa um acto expresso de indeferimento de uma pretensão, seja um acto de recusa de apreciação do requerimento, seja um acto de recusa da prolação de uma decisão material favorável, o meio de reacção jurisdicional próprio é a acção de condenação à prática de acto devido.

Mário Aroso de Almeida / Carlos Cadilha
Anotação ao artigo 51.º do CPTA


Se tivermos de encontrar um responsável pela alteração da lógica subjacente ao Direito Contencioso Administrativo, a acção de condenação da Administração à prática de acto administrativo devido, não pode deixar de ser contituída como suspeita.
É, pois, no Estado Social que se assistem a grandes alterações em torno dos ditos tribunais administrativos, que até então ainda não o eram realmente. Vem-se agora fazer jus ao nome por que sempre foram chamados, tendo ficado assente que o controlo jurídico do exercício do poder público faz parte da função jurisdicional. Isto porque se afirma o princípio da tutela jurisdicional dos direitos dos particulares em face da Administração, que passa a ser o grande propósito do Contencioso Administrativo – artigo 268.º, n.º 4 CRP. Assim, em 1976, a CRP introduzia o contencioso de plena jurisdição, tendo posteriormente implementado, ao lado dos existentes meios jurisdiconais de controlo da administração, que até à altura eram circunscritos quase exclusivamente à apreciação cassatória dos actos administrativos (contencioso de mera anulação), um novo mecanismo contra a administração, a acção para o reconhecimento de direitos e interesses legalmente protegidos.
Com fundamento no já citado artigo 268.º, n.º 4 da CRP, esta nova modalidade de acção administrativa especial, destina-se a condenar a Administração à prática, dentro de determinado prazo, de um acto administrativo que se consubstancie numa ilegal recusa ou omissão de uma pretensão formulada pelo particular – artigo 66.º, n.º 1 do CPTA. Estando isto assegurado, há que ter em conta que toda a estrutura do CPTA aponta para a adopção de uma concepção ampla do objecto do processo. Deste modo, ao contrário do que muitas vezes se julga, é o pedido mediato (direito subjectivo que se pretende tutelar através do efeito pretendido pelo autor) que se sobrepõe ao pedido imediato (aquele efeito pretendido pelo autor). A isso se refere o artigo 66.º, n.º 2 CPTA, afirmando que o objecto do processo não é o acto de indeferimento,mas sim o direito que o particular tem de ver uma determinada actuação por parte da Administração. Do que se trata, portanto, é de um processo de condenação e não de um processo impugnatório, não tendo qualquer relevância a existência ou não de acto administrativo prévio. Porém, na eventualidade do acto existir, aquele meio processual, ao dar provimento ao pedido relativo ao direito subjectivo do particular, trata de o afastar automaticamente. No fundo, o que foi dito está retratado no artigo 71.º, n.º 1 do CPTA, segundo o qual, ainda que o requerimento do particular não tenha obtido qualquer resposta junto do órgão administrativo competente, ou tenha merecido despacho de indeferimento expresso, o Tribunal não se limita a devolver a questão ao referido órgão, anulando ou declarando nulo ou inexistente o eventual acto de indeferimento, antes se pronuncia efectivamente sobre a pretensão material do requerente interessado, impondo a prática do acto devido.
Consagra o Código ainda outra situação, no seu artigo 51.º, n.º 4, em que o modo de reacção contra a Administração deve igualmente ser o pedido condenatório. Aquele preceito reporta-se aos casos em que o particular, alegando o direito a uma conduta devida, fê-lo formulando um pedido de anulação de um acto administrativo. Neste sentido, o próprio Tribunal convida o particular a substituir o pedido, formulando aquele que é adequado. Seguindo o entendimento dos Professores Mário Aroso de Almeida e Carlos Cadilha, não se compreende a utilidade em impugnar um acto de indeferimento quando o que se pretende é a prática de um acto administrativo. Se a pretensão do autor é a prática do acto ilegalmente recusado, então é a condenação da Administração à prática desse acto que deve ser pedido. A própria norma vem evidenciar tal facto, ao impor aquele dever ao juiz, conferindo ao autor a hipótese de substituir a petição, para que possa aproveitar a proposição tempestiva da acção, a distribuição efectuada e o pagamento de custas. Os particulares vêem, assim, os seus interesses protegidos.
Cabe então concluir que o novo regime de processo administrativo representou um passo decisivo na afirmação do já referido princípio da tutela jurisdicional no acesso à jurisdição administrativa, traduzido no direito subjectivo público que assume a natureza de direito fundamental dos cidadãos. Para que essa tutela seja plena, efectiva e eficaz, é necessário que a toda a pretensão que o cidadão queira levar a juízo corresponda o meio processual adequado à sua satisfação; que seja garantida a prevalência e obrigatoriedade da decisão judicial para os seus destinatários, que deve ser tomada num razoável lapso de tempo; e, finalmente, que ao cidadão estejam disponíveis a tutela declarativa principal e cautelar, assim como a tutela destinada a fazer executar as decisões proferidas no processo declarativo.
Mas, tenha-se presente, a consagração deste princípio só foi possível pela nova visão que se deu às relações entre o poder judicial e executivo. Ao invés de se atribuir limitações aos efeitos das sentenças dos Tribunais, atende-se agora aos direitos dos particulares que carecem de tutela. E que não se julgue abalado o princípio da separação de poderes. A acção de condenação à prática de acto devido não substitui a actuação da Administração pela dos Tribunais. O que o juiz simplesmente vem fazer é impôr às autoridades administrativas a prática de um acto para o qual só estas, precisamente, têm competência.
“Na verdade, sempre que esteja em causa um acto expresso de indeferimento de uma pretensão, seja um acto de recusa de apreciação do requerimento, seja um acto de recusa da prolação de uma decisão material favorável, o meio de reacção jurisdicional próprio é a acção de condenação à prática de acto devido”. Nem poderia ser de outra maneira, pois que a sentença de condenação da Administração, além de não violar qualquer princípio do Direito Administrativo, é, precisamente o processo que melhor garante os direitos dos particulares, que mais não é do que a ideia essencial em que assenta este novo Direito Contencioso Administrativo.

Uma evolução conturbada - 1.ª Tarefa.

Tomando o nome do blog como mote, eis a primeira sugestão de trabalho:
Em vez de se reconhecer que "julgar a Administração é ainda julgar", preferia-se considerar que "julgar a Administração é ainda administrar". [...] O resultado desta situação é paradoxal: em nome da separação de poderes entre a Administração e a Justiça, o que verdadeiramente se realiza é a indiferenciação entre as funções de administrar e de julgar...


Nasceu em bom ano o Direito Contencioso Administrativo. Em 1789, o Estado Liberal colocava ao seu dispor a afirmação do princípio da separação de poderes, sendo que cada função do Estado seria exercida por órgãos diferentes e cada um deles exercia apenas uma daquelas funções. Não teve, porém, os melhores pais. Naquela que era a altura propícia para se retirar à Administração a função jurisdicional e retirar aos Tribunais a função administrativa, os revolucionários franceses deixaram persistir a confusão existente à volta de Administração e Justiça.
Este imbróglio tinha, contudo, alguma razão de ser. Foi ditado, essencialmente, pela desconfiança dos franceses, aquando da revolução, relativamente aos tribunais, dado que estes já anteriormente tinham contribuído para a queda do regime. Temia-se, pois, que o cenário se repetisse.
Assim sendo, a Administração Pública continuou a escapar a um pleno controlo judicial. Ora, desde logo, o único controlo que existia era garantido pelos próprios órgãos da administração- sistema do administrador-juiz; Numa segunda fase, os órgãos de topo da administração decidiam em matéria contenciosa sob consulta obrigatória do Conselho de Estado, órgão (ainda) administrativo especialmente instituído para tal – sistema da justiça reservada. De notar, que esta consulta não era vinculativa. Por último, o referido órgão passou a ter a última palavra em matéria contenciosa – sistema da justiça delegada.
Mas apesar da relativa evolução nesta última fase, é de referir que, ainda que independentes, os órgãos de controlo e fiscalização da administração continuavam a ser órgãos administrativos. Os poderes dos chamados tribunais administrativos eram, então, ainda limitados, e para que o exercício da função judicial possa ser adequado, torna-se indispensável conferir aos tribunais administrativos os poderes de plena jurisdição que lhes são próprios. Aliás, só assim estará garantida uma eficaz prossecução dos fins da Administração pública. Não deixa, pois, de ser irónico, no mínimo, que se tenha afirmado em nome do princípio da separação de poderes que “julgar a Administração é ainda administrar” quando esta não passava de uma ideia que assentava em práticas que contrariavam toda a lógica da autonomia funcional entre juízes e agentes da administração.