Comentário à segunda tarefa

O art. 120 CPA dá-nos uma definição daquilo que se deve entender por acto administrativo. A partir deste normativo chega-se à conclusão que actos administrativos são as decisões dos órgãos da Administração que produzam efeitos jurídicos numa situação individual e concreta. À partida, poderia afirmar-se ser esta uma disposição isenta de dúvidas. No entanto, o CPTA, no seu art. 51 apresenta um outro conceito de acto administrativo. Desta feita, trata-se do conceito de acto administrativo impugnável, relevante para se poder accionar o meio contencioso que é, neste caso, a acção administrativa especial, concretizando-se, assim, o comando constitucional expresso no art. 268/ nº4 que prevê a tutela jurisdicional efectiva dos direitos dos particulares.
Ora o nº2 do art.51 CPTA vem alargar a noção de acto administrativo prevista pelo art. 120 CPA, uma vez que aí se admite que possam ser impugnados actos que não provenham de um órgão administrativo desde que estes sejam materialmente administrativos. O que não choca visto que hoje não se pode sustentar mais o paradigma das entidades administrativas clássicas, assumindo as entidades privadas um papel cada vez mais importante na colaboração com a Administração Publica na prossecução do interesse público, praticando actos que seriam, à primeira vista, da competência daquela. É nesta medida que se pode compreender a afirmação do Professor Vieira de Andrade quando faz referência a uma dimensão mais vasta do conceito de acto administrativo.
Por outro lado, este Professor fala ainda numa vertente mais restrita do mesmo conceito. Diz ela respeito à circunstância de se ter de considerar que, para que um acto administrativo possa ser impugnado contenciosamente ele tem de traduzir um efeito lesivo para o particular e tem ainda de ser dotado de eficácia externa. Exclui, por isso, do conceito de acto administrativo impugnável aquelas decisões relativas a actos internos que digam respeito apenas a aspectos orgânicos das relações entre órgãos administrativos. A propósito do primeiro critério, a lesividade surge, como ensina o Professor Vasco Pereira da Silva, como um pressuposto relativo ao acto administrativo e não às partes. Relativamente à eficácia externa pode afirmar-se que ela não se arroga a critério principal uma vez que, e ainda de acordo com a posição deste Professor, nos termos do art. 54 CPTA podem ser impugnados actos administrativos sem eficácia externa desde que lesivos dos direitos dos particulares. É com este fundamento que se aceita que possam ser impugnados actos que não sejam actos definitivos mas que provoquem lesões ou sejam potencialmente lesivos para os particulares. Cai, assim, a definitividade horizontal como pressuposto de impugnação contenciosa de um acto administrativo (arts. 51/nº1 e nº3 a contrario). Desaparece também a definitividade vertical como pressuposto de impugnação contenciosa, uma vez que se entende agora que o recurso hierárquico necessário perdeu a sua utilidade como exigência prévia para impugnar contenciosamente um acto administrativo. O critério que deve definir o acto administrativo impugnável será a lesividade.
Ana Sofia Rodrigues, nº15098

Comentário à quinta tarefa

O contencioso administrativo português assegura a tutela jurisdicional dos direitos dos particulares através de diversos meios, entre os quais se destacam a acção administrativa especial (arts.46 e ss.CPTA) e a acção administrativa comum (arts.37 e ss.CPTA). Numa breve tentativa de distinção destes dois meios processuais pode dizer-se que o primeiro se dirige, basicamente, à impugnação de actos administrativos e à condenação da administração à prática dos mesmos. Por ser turno, a acção administrativa comum define-se por exclusão de partes uma vez que nela caberá tudo o que não cair no âmbito da acção administrativa especial. É neste contexto que se pode compreender a afirmação do Professor Vasco Pereira da Silva, quando se refere a esta como uma “acção-quadro” na medida em que se trata de um meio processual que encerra uma multiplicidade de pedidos.
É no âmbito da acção administrativa comum que surge a acção condenatória prevista no art.37/nº2, c) do CPTA, na modalidade relativa a pedidos de condenação à adopção ou abstenção de comportamentos. Nos termos deste preceito, o tribunal poderá condenar a administração à adopção ou abstenção de comportamentos e não de actos administrativos pois para tal seria adequada a acção administrativa especial e não a acção administrativa comum (não se podendo obter na acção administrativa comum aquilo que se obteria na acção administrativa especial). Assim sendo, os comportamentos a que se refere esta disposição reportam-se às actuações informais e técnicas e às operações materiais, nunca aos actos administrativos. Apesar disto, vem o art.38/nº1 CPTA regular a situação de, a título incidental, o tribunal poder conhecer de actos administrativos em acção administrativa comum. Contudo, segundo a orientação do Professor Vasco Pereira da Silva, estes actos serão concebidos enquanto simples factos jurídicos. Esta possibilidade faz todo o sentido se se entender que o contencioso administrativo deverá sempre privilegiar a relação jurídica administrativa subjacente a qualquer litígio, sem que possam existir limitações quanto ao conhecimento do tribunal de actos que não foram tempestivamente impugnados. De facto, não se pode considerar que o decurso do tempo seja um entrave à apreciação de actos administrativos quando esta se revele fundamental para que se possa alcançar a melhor solução numa relação jurídica administrativa e assim a concretização de um contencioso de plena jurisdição.
A questão que se coloca em relação ao pedido de abstenção de comportamentos previsto no art.37/nº2, c) CPTA diz respeito à segunda parte do preceito que parece entrar em contradição com a primeira parte do mesmo. Efectivamente, vem a primeira parte do artigo permitir que se condene a administração à abstenção de comportamentos (que não sejam actos administrativos). Todavia, na segunda parte o mesmo artigo refere a possibilidade de não emissão de actos administrativos, o que pareceria apontar para a utilização, quanto a este aspecto, da acção administrativa especial. Ora perante esta divergência, afigura-se como melhor entendimento, seguindo a linha de pensamento do Professor Vasco Pereira da Silva, proceder a uma interpretação sistemática do referido artigo. Em primeiro lugar, e como já foi mencionado, a condenação dirá sempre respeito a operações materiais e a actuações informais e técnicas, já que quando se trate de actos administrativos, o meio processual adequado será sempre a acção administrativa especial na modalidade de acção de condenação à prática de acto devido (arts.66 e ss. CPTA). Ainda assim, é possível conferir alguma utilidade à segunda parte do preceito em análise se se entender que a condenação à não emissão de acto administrativo é vista como algo de excepcional e somente em situações de que possam resultar agressões para os direitos dos particulares, ou seja, como uma tutela inibitória quando seja de prever que da emissão de um acto administrativo possa resultar uma lesão para um particular. Neste sentido, é admissível ainda, nos termos do art.112/nº2, f) CPTA, que seja decretada uma providência cautelar que vise justamente ressalvar o efeito útil da sentença, sendo que será necessário um “receio (juridicamente) qualificado da provável verificação de uma agressão dos seus direitos por um comportamento administrativo posterior”, (leia-se, dos direitos dos particulares) (Vasco Pereira da Silva, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, p.420). Estabelece-se assim, de acordo com as palavras do Professor Vieira de Andrade, uma tutela preventiva, de utilização em termos restritos, a que se poderá recorrer quando a acção administrativa especial se revele insuficiente por não assegurar uma protecção efectiva dos direitos dos particulares.
Ana Sofia Rodrigues, nº15098

Comentário à terceira tarefa

A condenação à prática de acto administrativo devido vem concretizar o comando constitucional previsto no art. 268º/ nº4, introduzido pela reforma de 1997, na medida em que dá forma à tutela jurisdicional plena e efectiva dos direitos dos particulares. Esta forma de acção administrativa especial vem superar aquilo a que o Professor Vasco Pereira da Silva chama de “traumas de infância” do contencioso administrativo pois, historicamente, o juiz nunca se poderia imiscuir na actividade administrativa sob pena de violação do princípio da separação de poderes. Na verdade, não se verifica que possa existir qualquer desrespeito deste princípio, já que o tribunal não se vai substituir na prática do acto pela administração mas sim condená-la à execução do mesmo.
Ultrapassado este “trauma”, vemos que a condenação à prática de acto devido é a forma adequada para que um particular possa reagir contenciosamente contra um “acto administrativo ilegalmente omitido ou recusado” (art. 66/ nº1 CPTA), tendo o legislador ido inspirar-se no modelo alemão da “acção para cumprimento de um dever” quando consagrou nos art.66 e ss. uma verdadeira acção condenatória.
Convém estabelecer aqui uma distinção entre o pedido imediato e o pedido mediato sendo que o primeiro corresponde ao efeito pretendido pelo autor que poderá ser, fundamentalmente, a condenação na emissão de acto administrativo omitido ou a condenação na produção de acto administrativo de conteúdo favorável ao particular, em substituição do acto desfavorável anteriormente praticado, conforme o ensinamento do Professor Vasco Pereira da Silva. Quanto ao pedido mediato traduz-se este no direito subjectivo do particular que se pretende assegurar através do pedido imediato. Relativamente a esta questão dir-se-á que o Código privilegiou no art.66/ nº2 o pedido mediato uma vez que estabelece como objecto do processo a ”pretensão do interessado e não o acto administrativo”. Surge assim como pressuposto fundamental para que se possa lançar mão deste mecanismo processual, a invocação pelo particular de um direito a determinada actuação administrativa (art.68/ nº1, a)), sendo irrelevante a existência prévia de um acto administrativo, que, a existir, será automaticamente eliminado da ordem jurídica independentemente do pedido do particular nesse sentido (art.66/ nº2, parte final). O direito subjectivo do particular na relação jurídica administrativa assume-se, deste modo, como elemento crucial na acção de condenação à prática de acto devido. Isto mesmo resulta também do art.70 que consagra a possibilidade de alteração da instância quando sejam praticados actos administrativos na pendência da acção que possam ser desfavoráveis para os particulares. Através deste preceito pretende-se evitar discrepâncias entre a relação administrativa substantiva e a processual e, por outro lado, constata-se que o legislador quis levar ao máximo a protecção conferida aos direitos dos particulares no âmbito de uma relação jurídica administrativa.
É importante destacar ainda o facto de também a margem de livre decisão administrativa se encontrar sujeita a este mecanismo processual. Neste caso, a condenação incidirá sobretudo sobre o âmbito e limite das vinculações legais da administração (art. 71/ nº2), sendo que a sentença de condenação fornecerá “indicações quanto ao modo correcto de exercício do poder discricionário” (Vasco Pereira da Silva, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, p.363)
De salientar também é o art.51/ nº4. De acordo com este preceito, o tribunal convidará o autor a substituir o pedido de estrita anulação pelo pedido de condenação à prática de acto devido o que demonstra que este ultimo será a forma mais adequada à protecção dos direitos dos particulares.
De facto, será este o meio mais conveniente de garantir uma tutela jurisdicional efectiva e plena dos direitos dos administrados.
Ana Sofia Rodrigues, nº15098