Acto Administrativo Impugnável

Segundo as lições do Prof. Vieira de Andrade não há coincidência entre o conceito de acto administrativo e o conceito de acto administrativo impugnável.
Este último seria, por um lado mais abrangente, na medida em que abarca todos os actos materialmente administrativos independentemente do seu autor; sendo assim impugnáveis não só os actos de autoridades integradas na administração, como também de autoridades não integradas, e mesmo actos praticados por entidades privadas (51/2 CPTA). Temos então um conceito material de acto administrativo para efeitos de impugnação, não coincidente com o conceito de acto administrativo plasmado no art.120 CPA, já que aqui é expressamente dito que são actos administrativos as decisões dos órgãos da administração.
Mas por outro lado o conceito de acto administrativo impugnável seria menos abrangente ao exigir no art.51 CPTA a eficácia externa do acto, excluindo assim os actos internos, aqueles que produzem efeitos somente dentro da administração, não afectando os particulares. Sendo aqui também não coincidente com o conceito de acto administrativo do art.120 CPA que não tem esta especificação da eficácia externa.

Discordo de ambas as afirmações do Prof. Vieira de Andrade.
Em primeiro lugar não me parece que possa o conceito de acto administrativo impugnável ser mais abrangente do que o de acto administrativo, porque não pode ser acto administrativo impugnável aquilo que não for previamente acto administrativo.
É certo que no art.120 CPA se fala em órgãos da administração, e o mesmo não acontece no art.51/2 CPTA. Temos então aparentemente um problema, é possível impugnar actos administrativos de, por exemplo, entidades privadas (51/2 CPTA), mas no entanto aqueles não são actos administrativos por não caberem no âmbito do art.120 CPA. Isto não faz sentido, deve ler-se o art.120CPA de modo a caberem nele os actos que podem ser impugnados nos termos do art.51/2 CPTA, apesar de depois não se lhes aplicar todo o regime do acto administrativo do CPA se não fizer sentido no caso concreto. Deve fazer-se esta leitura apenas para não cairmos no absurdo de ter actos administrativos impugnáveis que no entanto não são actos administrativos.
Em segundo lugar, não me parece também que o conceito de acto administrativo impugnável possa ser mais restrito que o de acto administrativo, pois não vejo que se possa á partida subtrair uma categoria de actos administrativos á possibilidade de controlo jurisdicional. O principal critério presente no art.51 CPTA não é o da eficácia externa do acto, mas sim o da sua lesividade. Como prova disto temos o art.54, que trata da impugnação de actos administrativos ineficazes, interessando assim apenas o seu potencial lesivo. Então, parece-me, ao contrário do que ensina o Prof. Vieira de Andrade, que não é por o acto administrativo ter eficácia meramente interna (“atingindo apenas os aspectos orgânicos das relações especiais de poder ou as relações entre órgãos administrativos”), que deve ser excluída a possibilidade da sua impugnação. Este será impugnável se for susceptível de lesar direitos ou interesses legalmente protegidos. Sei que pode ser muito difícil configurar um acto interno que tenha aquele potencial lesivo, mas se ele existir não pode ser excluída a possibilidade da sua impugnação por não ter a eficácia externa de que fala o art.51. Se for lesivo é impugnável.

Entendo que por imposição constitucional (art.268/4 Constituição), em nome da tutela jurisdicional efectiva dos direitos e interesses dos particulares e de um contencioso administrativo de pendor predominantemente subjectivista, todos os actos administrativos serão susceptiveis de ser contenciosamente impugnados, desde que tenham aquele potencial lesivo.