Conceito de acto administrativo impugnável

O nosso Contencioso Aministrativo de hoje incide sobre os direitos dos particulares e a integralidade da relação juridica.
A acção administrativa especial é um meio procesual principal adoptado por ele, o qual faz jus às relações juridicas administrativas e aos correspondenetes direitos subjectivos.
Sendo considerada um meio procesual de banda larga, permite a formulação de uma grande variedade de pedidos e dá origem a uma correspondente diversidade de efeitos das sentenças.
De acordo com o artigo 46.º nº2 do CPTA esta acção integra quatro modalidades:
-anulação de um acto administrativo ou declaração da sua inexistência (artigos 50.º e ss CPTA);
-condenação à prática de acto administrativo legalmente devido (artigos 66.º e ss CPTA);
-declaração de ilegalidade de normas regulamentares ilegais (artigos 72.º e ss CPTA);
-e declaração de ilegalidade pela não emissão de regulamentos (artigo 77.º CPTA).
Um dos seus pressupostos processuais especificos, na modalidade de anulação, é o acto administrativo impugnável (artigos 51º a 54º CPTA), para além da legitimidade (artigo 55º a 57º CPTA) e a oportunidade (artigo 58º CPTA).
O conceito de acto administrativo está desde logo referido no artigo 120º do CPA, como sendo uma decisão dos orgãos da Admnistração que ao abrigo de normas de direito publico, visa a produção de efeitos juridicos numa situação individual e concreta independentemente da forma sob que sejam emitido. Mas este conceito material é diferente do conceito de acto adiministrativo impugnavel, sendo, como diz o Prof Vieira de Andrade, por um lado mais vasto e por outro mais restrito.
Por um lado entende que é mais vasto porque não depende da qualidade administrativa do seu Autor, incluindo assim decisões proferidas por autoridades não integradas na Admnistração Pública e decisões de entidades privadas que exerçam poderes publicos-artigo 51.º, nº2.
Por outro, diz que o acto administrativo impugnavel só abrange expressamente decisões adiministrativas com eficácia externa, ainda que inseridas num procedimento adiministrativo, em especial os actos cujo conteúdo seja susceptível de lesar direitos e interesses legalmente protegidos- 51.º nº1.
O professor inclui ainda neste conceito, os actos destacáveis do procedimento pois produzem efeitos juridicos externos autonomamente, sem ser através do acto principal do procedimento e exclui os actos internos por vizarem produzir apenas efeitos intra-pessoais, atingindo os aspectos orgânicos das relações especiais entre orgãos e não entre eles, com as devidas excepções.
O problema coloca-se quanto em saber se as decisões administrativas preliminares podem ser impugnaveis, por só produzirem efeitos externos através da decisão final. Quanto a este defende, uma defesa antecipatória dos interessados na medida em que muito provavelmente irão causar lesões nos seus direitos. Na sua opinião esta impugnabilidade deveria decorrer expressamente de uma lei, visto nao estar determinada no artigo 51.º do CPTA.
O Professor Mario Aroso de Almeida aponta como elemento decisivo da noção de acto administrativo impugnável a eficácia externa ou seja, para que um acto administrativo possa ser considerado impugnável é necessário que os efeitos que ele se destina a introduzir na ordem juridica sejam susceptiveis de se projectar na esfera juridica de qualquer entidade privada ou publica.
O Professor Vasco Pereira da Silva por sua vez reafirma a opção pela natureza subjectiva do acto ou seja, pelo acto lesivo dos direitos dos particulares. O acto impugnável é o acto que lese direitos dos particulares ou seja susceptivel de o fazer.a comprovar isto está o artigo 54.º que ao possibbilitar que actos que não têm eficacia possam ser impugnados vem dizer que o critério ponderante não é o da eficácia mas sim o da lesão.
Na sua opinião, o legislador procurou afastar todas as características restritivas e adopta por sua vez uma noção ampla e “aberta” de acto administrativo, que compreende toda e qualquer decisão destinada à produção «de efeitos juridicos numa situação individual e concreta»- artigo 120.º CPA. Assim devem ser afastadas as noções restritivas de acto administrativo seja ao nivel substantivo seja ao nivel processual: a concepção da escola classica de Lisboa, na esteira de Marcello caetano, que destinguia um conceito amplo e um conceito restritivo do acto, pelas caracteristicas substantivas da definitividade e da executoriedade deste e ainda a concepção da escola de Coimbra em que era adoptado um conceito restritivo de acto administrativo tanto para efeitos substantivos como processuais.

Fazendo uma análise dos artigos correspondentes a este pressuposto processual pode concluir-se o seguinte:
O artigo 51.º nº1 vem dizer que são impugnaveis, os actos adiministrativos, ainda que inseridos num procedimento adinistrativo (são susceptíveis de impugnação autónoma) com eficácia externa e especialmente aqueles cujo conteudo seja susceptivel de lesar direitos ou interesses legalmente protegidos.
Considerando estes dois critérios como sendo autónomos, poder-se-à dizer que a eficácia externa é a produção de actos administrativos na esfera juridica das pessoas singulares ou colectivas mesmo que ainda não tenha havido uma decisão final. Quanto à lesão de direitos ou interesses legalmente protegidos não se impõe uma lesão efectiva, admitindo a impugnação judicial da possivel aptidão para lesar esses direitos ou interesses. Como se diz no Acórdão de Tribunal Central Administrativo Norte nº 00042/06.2BEBRG, de 24 Julho 2008: “ Na verdade, poderá assistir um interesse directo e pessoal na impugnação de acto administrativo sem eficácia externa actual [nomeadamente lesiva], desde que seja seguro ou muito provável que a virá a ter”. É introduzida a efectiva tutela dos direitos dos particulares.
O nº 2 deste artigo, abrange as decisões materialmente administrativas proferidas por autoridades não integradas na Admnistração Publica e por entidades privadas que actuem ao abrigo das normas de direito administrativo.
O nº3 vem permitir ao particular que não impugnou qualquer acto procedimental a possibilidade de impugnar o acto administrativo final, com fundamento em ilegalidades cometidas ao longo do procedimento. O particular opta assim, pelo momento em que ataca o procedimento e não fica prejudicado por isso, pois não existe a obrigação de impugnar num determinado momento. A escolha pertence ao particular. Afasta-se a definitividade horizontal.
O nº4 vem permitir por sua vez um alargamento da garantia jurisdicional dos administrados ao permitir aos que interpuseram um pedido de simples anulação contra um acto de indeferimento, a possibilidade de substituirem a petição dele pelo adequado pedido de condenação à prática do acto devido.
De acordo com o artigo 52.º existe a possibilidade de impugnar um acto adiministrativo independentemente da sua forma ou seja, ainda que surja inserido num acto legislativo ou regulamentar; no artigo 53.º, permite-se a impugnação de acto meramente confirmativo que à partida não pode ser impugnado; no artigo 54.º há a possibilidade de impugnação de acto administrativo ineficaz;.
Tudo isto para dizer que se cumpre assim o estabelecido no artigo 268.º nº 4 da Constituição que garante a impugnação de quaisquer actos adminitrativos que lesem os adiminitrados, garantindo a tutela jurisdicional efectiva dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos.
O recurso hierárquico necessário deixa de ser exigido para se vir a impugnar judicialmente um acto administrativo que lese ou venha a lesar os direitos ou interesses legalmente protegidos dos particulares. Fim da definitividade vertical.
Por fim, sendo considerados como actos administrativos impugnáveis todos aqueles, cujos efeitos sejam susceptiveis de lesar ou afectar imediatamente posições subjectivas dos particulares (Professor Vasco Pereira da Silva) fará sentido que seja dada maior importância à tutela dos direitos dos particulares de forma a garantir a sua eficácia plena.