Acto administrativo Impugnável, constitui um dos pressupostos processuais específicos da acção administrativa especial, na modalidade de anulação, de acordo com o Código de Processo dos tribunais Administrativos( artigos 51.º a 54.º). Acto e processo administrativo encontram-se indissociavelmente ligados.
O conceito de acto administrativo impugnável, começa por pressupor um conceito material de acto administrativo, que se refere, nos termos do artigo 120.º do CPA, ás decisões materialmente administrativas de autoridade que visem a produção de efeitos numa situação individual e concreta - independentemente da forma como são emitidas, isto é, mesmo que apareçam em forma de regulamento ou estejam contidas em diplomas legislativos.
A noção de acto administrativo, foi, nas palavras do Professor Vasco Pereira da Silva, sofrendo algumas alterações ao longo da História. No estado liberal, assistia-se a uma lógica de administração agressiva, tendo como forma de actuação característica o acto de autoridade ou de Policia, nas palavras de Otto Mayer, o acto administrativo assimilava-se à sentença, caracterizando-o como a “ manifestação da administração autoritária que determina o direito aplicável ao súbdito no caso concreto”. É nesta Linha que se pode enquadrar a construção de Marcello Caetano do “acto definitivo e executório”, enquanto actuação administrativa “ que obriga por si e cuja execução coerciva imediata a lei permite independentemente de sentença judicial. Já o Estado Social, caracterizado pela administração prestadora e pela generalização de actos administrativos “favoráveis” virados para a atribuição de benefícios aos particulares.
Assim, os acto administrativo perde a característica “autoritária” que tinha no estado de origem, não sendo mais “definitivos( actos do procedimento) nem executórios”.
Após breve dissertação sobre a evolução da definição de acto administrativo, importa analisar essa noção nos tempos de hoje. Segundo o Professor Vieira de Andrade, o conceito processual de acto administrativo impugnável é diferente do conceito de acto administrativo ( do artigo 120.º do CPA), sendo, por um lado, mais vasto e, por outro, mais restrito. É mais vasto apenas na dimensão orgânica, na medida em que não depende da tradicional qualidade administrativa do seu autor: inclui, não só decisões tomadas por entidades privadas que exerçam poderes Públicos, como ainda actos emitidos por autoridades não integradas na Administração Pública.(artigo 51/2.º do CPTA). Já, nas palavras do professor Vasco Pereira da Silva, verifica-se um duplo alargamento da noção tradicional de acto administrativo (do artigo 120º. Do CPA), já que, por um lado, abarca as actuações unilaterais dos órgãos de outros poderes do Estado(artigo4/1º.,alínea f, do Estatuto), por outro lado, também são de considerar como tal as actuações dos particulares colaborando com a administração no exercício da actividade administrativa (artigo 4/2º. , alínea d, do Estatuto), para além das actuações da administração pública sobre a forma privada.
Por outro lado, segundo o Professor Vieira de Andrade, esta noção de acto administrativo Impugnável, parece ser mais restrita, porque só abrange expressamente as decisões administrativas com eficácia externa( actos administrativos que produzam ou constituam efeitos nas relações jurídicas administrativas externas, independentemente das respectiva eficácia concreta), ainda que inseridas no Procedimento Administrativo, em especial os actos cujo conteúdo seja susceptível de lesar direitos ou interesses legalmente protegidos (Critério da Lesividade- artigo 51/1º. CPTA) . Contudo, esta concepção restrita da definição de acto administrativo Impugnável, não parece proceder( na opinião do Professor Vasco Pereira da Silva, na medida em que, o mesma compreende não apenas as decisões administrativas finais, criadoras de efeitos jurídicos novos, como também aquelas outras actuações administrativas imediatamente lesivas de direitos dos Particulares, que tanto podem ser intermédias, como decisões preliminares, ou simples actos de execução. O critério da eficácia externa do acto sé dera relevante, sempre que esteja em causa a tutela directa do interesse público e da legalidade, sendo esse critério, nas palavras do professor Vasco Pereira da Silva, aplicável apenas à acção pública.
Tão importante é esta abertura processual de acto administrativo, que o legislador constituinte lhe atribuiu mesmo natureza de direito fundamental ( artigo 268/º. da Constituição). Esta disposição, estabelece um direito fundamental de impugnação de actos administrativos lesivos de direitos dos Particulares, consagrando um modelo de justiça administrativa predominantemente subjectiva, que tem por função principal a protecção dos direitos dos Particulares. Assim adopta-se o critério do acto lesivo sempre que esteja em causa a acção para a defesa de posições substantivas dos particulares, e, por outro lado, estabelecesse outro critério de impugnabilidade de actos administrativos sempre que esteja em causa a tutela directa da legalidade e do interesse público (Eficácia Externa).
Este conceito de acto administrativo impugnável, abarca igualmente a impugnabilidade decorrente da possibilidade de apreciação de actos procedimentais (artigo51/1º.CPTA), a não impugnação do acto de procedimento não preclude a possibilidade de impugnar a decisão final com fundamento em ilegalidades cometidas ao longo do procedimento (artigo 51/3º. CPTA), e por último, a possibilidade de controlo judicial imediato de actos do subalterno, desde que lesivos de direitos dos Particulares, não se exigindo mais o recurso Hierárquico necessário (defendendo o professor Vasco Pereira da Silva a inconstitucionalidade das disposições que prevêem este tipo de recurso).
Em suma, se a frase do professor Vieira de Andrade poderá ser, parcialmente, procedente na parte em que defende que o conceito de acto administrativo impugnável poderá ser mais vasto que o conceito de acto administrativo, já na parte em que defende que aquele, pode ser mais restrito que este, não parece proceder, conforme foi anteriormente demonstrado.
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