Comentário à 2ª tarefa

No entender de Vieira de Andrade essa distinção ocorre nomeadamente em dois níveis: a nível orgânico e âmbito de aplicação. Com efeito, será de entender uma verdadeira distinção quanto a dois conceitos que partem basicamente do mesmo propósito, ou seja, tendo ambos o intuito de “travar” uma acção ilegal da administração?
Assim o parece. Como bem refere o Professor, a impugnação de acto administrativo “não depende da tradicional qualidade administrativa do autor”, extrapolando o enunciado no art. 120º CPA. É óbvio pela leitura do art. 51º do C.P.T.A. que este âmbito foi alargado, uma vez que o enunciado na primeira disposição normativa referida, limita-se a actos dos órgãos da Administração, o que é claramente afastado pelo disposto do nº2 do art.51º.
Já Marcello Caetano, ao debruçar-se sobre o conceito de acto administrativo, e em harmonia com a jurisprudência nacional, bem como numa clara aproximação aos ordenamentos jurídicos franceses e italianos, adopta um sentido amplo para este conceito. Com efeito, para o Professor, acto administrativo será qualquer “conduta voluntária de um órgão da Administração que, no exercício de um poder público e para prossecução de interesses postos por lei a seu cargo, produza efeitos jurídicos num caso concreto” (in Manual de Direito Administrativo Vol. I.)
Cabe saber se este é o entendimento seguido pelo art.120º CPA. De uma primeira leitura, deste preceito normativo, é notória uma adopção de um sentido bastante mais restrito do que o proposto pelo dito Professor. Ao circunscrever actos administrativos somente aos que apresentam conteúdo decisório, excluem-se automaticamente “ a generalidade dos actos preparatórios dos procedimentos administrativos, como é o caso dos pareceres (não vinculativo), das informações e das propostas” como bem refere Mário Aroso de Almeida nos Estudos em Homenagem ao Professor Doutor Marcello Caetano Vol. II .Quanto a um entendimento restrito deste conceito, prossegue o mesmo autor na sua explicação de que embora uns actos se reflictam na relação administrativa geral com “sujeitos que lhe são alheios”, outros actos limitam-se ao âmbito de relações intra-administrativas e inter-orgânicas. Fica claro o afastamento da doutrina alemã, para o qual a eficácia externa do acto seria essencial para a qualificação de verdadeiro “acto administrativo”.O supra referido art.120º adquire, desta forma, um carácter intermédio, assumindo, por um lado, uma orientação restrita, limitando o seu âmbito a decisões. Por outro lado, a eficácia externa desta, deixa de ser conteúdo essencial para a qualificação de acto administrativo.
Segue, contudo, a distinção inicialmente debatida ente acto administrativo e acto administrativo impugnável.
Com efeito, de uma rápida leitura dos dois artigos (art.120º CPA referente ao acto administrativo, bem como art. 51º CPTA referente ao acto impugnável), são notórias duas diferenças. A primeira reside no já referido âmbito sobre o qual incide. No acto administrativo este limita-se a decisões tomadas por órgãos da Administração, enquanto em matéria de acto impugnável, este âmbito é alargado para “autoridades não integradas na Administração Pública e por entidades privadas que actuem ao abrigo de normas de direito administrativo”. (art. 51º/2 CPTA). No que refere à segunda diferença a assinalar, apenas são impugnáveis actos administrativos com “eficácia externa”, numa clara restrição ao conceito que lhe serve de ponto de partida. Assim no entender do Professor Aroso de Almeida “ Decisivo, portanto, para que um acto administrativo possa ser considerado impugnável é que os efeitos que ele se destina a introduzir na ordem jurídica sejam susceptíveis de se projectar na esfera jurídica de qualquer entidade, privada ou pública” (in Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos – 3ª Edição). Para este autor a eficácia externa, é assim o único elemento decisivo para a noção de acto administrativo impugnável, remetendo a questão de lesão dos direitos dos particulares para a legitimidade dos eventuais recorrentes. Contrariamente, no entender do Professor Vasco Pereira da Silva, a referida questão de susceptibilidade de lesão de direitos consiste num verdadeiro pressuposto processual relativo ao próprio acto impugnável e não a uma mera questão de legitimidade. Distingue o Professor “ No primeiro caso, a questão diz respeito à situação do acto administrativo e à sua susceptibilidade de provocar ou não uma lesão, pelo que está em causa a verificação de um pressuposto processual relativo ao comportamento da Administração no segundo caso, do que se trata é da alegação pelo particular de uma posição de vantagem, pelo que está perante um pressuposto processual relativo aos sujeitos” (in O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise). Cabendo tomar posição, e com total respeito pela opinião do Professor Vasco Pereira da Silva, tendo a concordar com a opinião do Professor Aroso de Almeida, considerando que para efeitos de impugnação de acto administrativo, a eficácia externa deste é o único pressuposto processual, remetendo a efectiva lesão de direitos para uma questão de legitimidade do recorrente, tal como anteriormente referido.
Concluindo, ficam patentes as diferenças entre acto administrativo e acto administrativo impugnável, por um lado “mais vasto” não se limitando a actos emanados de órgãos de administração, por outro lado “mais restrito”, exigindo uma verdadeira eficácia externa, sem o qual será (obviamente) inimpugnável.