A frase da autoria do Prof. Vieira de Andrade deixa entrever que é possível haver uma cisão teórica e prática de dois conceitos: o de acto administrativo e o de acto administrativo impugnável.
Desde já, o CPA, no seu artigo 120º, apresenta a noção de acto administrativo como "decisão dos órgãos da Administração que ao abrigo de normas de direito público visem produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta". Parece esta definição distanciar-se da leitura proposta pelo Prof. Marcello Caetano, que definia o acto administrativo em termos amplos como "definitivo e executório".
Também o Prof. Vieira de Andrade opta por um entendimento mais restrito do que é o acto administrativo, que nas suas palavras, implica uma decisão reguladora de autoridade própria do poder administrativo. De fora parecem ficar os que a doutrina designa como "actos instrumentais", actos que não possuam um conteúdo decisório e actos que não sejam susceptíveis de lesar direitos ou interesses dos particulares, dotados por isso de eficácia externa à entidade da qual emanam.
Do que seja o acto administrativo impugnável, poderá o art. 51º CPTA fornecer algumas indicações úteis, na medida em que determina que são impugnáveis os actos administrativos com eficácia externa, decisões materialmente administrativas, ainda que proferidas por entidades não integradas na Administração Pública, ou mesmo por entidades privadas, dotadas de especiais poderes públicos.
Resulta daqui que, na sua dimensão orgânica, o conceito de acto administrativo impugnável é mais vasto do que o de acto administrativo, ao pressupor que a impugnabilidade não depende exclusivamente da qualidade administrativa do Autor do acto.
O Prof. Aroso de Almeida entende que é o artigo 55º do CPTA que faz a caracterização das situações impugnáveis, ao enumerar os diferentes títulos de legitimação para impugnar, decorrendo da sua eficácia externa a possibilidade de os actos administrativos serem impugnados por quem não se encontre integrado na estrutura da entidade que os emitiu.
Deste modo, deve voltar-se ao art. 120º do CPA para determinar os actos que devem ser impugnáveis em contencioso administrativo e os que se devem excluir. Assim, por exemplo, os pareceres não vinculativos, as comunicações, os avisos, informações, por carecerem de conteúdo decisório não serão eles impugnáveis.
Já os actos destacáveis do procedimento, na medida em que podem constituir decisões preliminares ao longo das diversas fases do procedimento administrativo serão, em princípio impugnáveis, desde que, numa base de grande probabilidade, possam vir a causar interferências nos direitos dos particulares. O art. 51º nº3 do CPTA, vem por outro lado, conferir ao interessado a possibilidade de impugnar o acto final com fundamento em ilegalidades cometidas ao longo do processo, não obstante não ter impugnado qualquer acto procedimental.
Do exposto, pode-se concluir que o conceito de acto administrativo impugnável é mais restrito do que o de acto administrativo tal como aparece no art. 120º CPA, pelo menos em termos de expressão legal, já que a impugnabilidade é apenas expressamente prevista pelo art. 51º CPTA, como abrangendo as decisões com eficácia externa, que lesem direitos ou interesses legalmente protegidos, carecendo de densificação o que se deve entender por "interesse directo e pessoal" (55º nº1, alínea a), bem como os critérios de que dependem a impugnação pelo MP e em que assenta a legitimidade dos órgãos administrativos para tal (alíneas b) e d) do art. 55º nº1 CPTA).
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