As acções impositivas ou inibitórias de comportamentos – 5ªTarefa

Nos termos do art.37.º, n.º1, a forma de acção administrativa comum é, na pureza dos conceitos, aplicável a todos os litígios sujeitos à jurisdição administrativa relativamente aos quais não esteja expressamente estabelecida uma regulação especial, pelo CPTA ou por legislação avulsa, designadamente uma acção administrativa especial ou um processo urgente.
Na norma que se procura interpretar (art.37.º,n.º2 al. c)) está em causa, em geral, o pedido de condenação – e não de simples apreciação e declaração de um direito de autor – na adopção ou abstenção de comportamentos, que será dirigida em princípio, contra a administração, mas que também poderá ser utilizada contra particulares. A 2ª parte desta, estabelece uma limitação, muito notória, ao introduzir a palavra “designadamente”. Assim, a acção administrativa comum, aplica-se quanto à condenação à abstenção de comportamentos, somente (“e só esses”) quando seja provável a emissão de um acto lesivo. De resto, caberá então, à acção especial (de acordo com a lógica dicotómica utilizada pelo legislador: segue a forma da acção especial os processos relativos a pretensões emergentes da prática ou da omissão de actos administrativos ou de disposições normativas de direito administrativo (art.46.º, n.º1)). Denota-se a inspiração do legislador na “acção de abstenção” do sistema germânico, que é o meio processual adequado para a tutela do “direito à abstenção ou cessação de lesão, que não seja decorrente de um acto administrativo”. Mas, o nosso legislador foi mais longe, alargando estas acções a actos administrativos, consagrando assim as denominadas “acções preventivas de actos administrativos”, incluindo-as, segundo a perspectiva de iure condito, na controvertida norma em apreço que consagra, nas palavras do Prof. Aroso de Almeida a possibilidade de, em acção administrativa comum, se obter a “condenação à abstenção de realizar operações materiais, como de praticar actos administrativos”, o que constitui “uma tutela inibitória, particularmente vocacionada para a protecção da integridade de direitos absolutos e de personalidade em situações de ameaça de agressões ilegítimas”. E em que, “por apenas estarem em causa situações de ameaça de lesão, a propositura da acção deve fundamentar-se na existência de fundado receio”. Perspectiva esta, contrária à do Prof. Vasco Pereira da Silva, que adoptaria antes uma solução diversa, na medida em que considera que o meio processual adequado para a solicitação de tais pedidos, de acordo com os específicos critérios utilizados pelo legislador para a delimitação das acções, teria sido antes, de iuro condendo, a acção administrativa especial.
A efectiva tutela preventiva dos pedidos elencados no preceituado na al. a) e c) do nº 2 do art.37.º, fica sujeita a duas condicionantes: da celeridade da actuação do tribunal e, sobretudo, da não imediatividade da actuação por parte da Administração na realização dos objectivos propostos. Assim, possibilitando ao particular a protecção judicial das respectivas posições jurídicas, ora mediante uma sentença de simples apreciação, “destinada a inibir ou condicionar a actuação futura da Administração”, ora de uma sentença de condenação, visando obter a condenação da Administração à abstenção de um comportamento futuro lesivo do direito do particular.
Para salvaguardar a utilidade da sentença a proferir numa acção administrativa comum, igualmente de natureza “preventiva”, em que se tenha suscitado um pedido de condenação à abstenção da prática de uma actuação administrativa, pode decretar-se uma providência cautelar (art.112.º, n.º2 al. f) CPA). Ressalve-se que esta tutela preventiva – tanto a título principal como a título cautelar – só é admissível nas situações “de fundado receio de violação de normas de direito administrativo”.
Como supra referido, o pedido consubstanciado na norma em análise, aparenta ser, confrontado com as acções de prestações, especificamente vocacionado para a defesa de direitos absolutos, designadamente de direitos, liberdades e garantias, sejam direitos pessoais ou de propriedade, tal como de interesses comunitários fortes no âmbito da acção popular – de direitos ou interesses que mereçam e para os quais seja adequada uma protecção preventiva, a título definitivo (não meramente provisório e cautelar), para evitar o perigo de efeitos imediatos irreversíveis.
Na frase do Prof., realça-se a eventual melhor adequação da acção especial para este pedido de tutela preventiva pois, a permissão que o preceito confere, constitui uma novidade no nosso sistema de administração, de os particulares pedirem a condenação da Administração à não emissão de um acto administrativo, quando seja “provável” a emissão de um acto lesivo e como exposto, suscita dúvidas ou preocupações. Cabe à jurisprudência estabelecer os pressupostos de admissibilidade, isto é, verificar a existência de um efectivo interesse em agir, decorrente da inadequação ou da insuficiência do meio impugnatório. Esse interesse processual existirá se a impugnação posterior do acto não assegurar uma tutela efectiva dos direitos do particular, designadamente por o acto produzir um facto consumado, ou, quando não tenha sido iniciado ou tenha sido interrompido um procedimento, haja motivos sérios para a remoção da situação de incerteza. Assim, só deveria, em regra, actuar se, nas circunstâncias do caso concreto, a lei proibisse a prática de um acto com determinado conteúdo ou conferisse ao particular o direito subjectivo à abstenção relativamente a uma determinada actuação administrativa. Com isto, podemos concluir, de acordo com a enunciada perspectiva do Regente, que dadas as características dos “actos mandamentais”, como os denomina o Prof. Vieira de Andrade, que talvez coubessem melhor na acção administrativa especial!