Acto Administrativo Impugnável

O artigo 120º do CPA estabelece o conceito de acto administrativo: "(...)decisões dos órgãos da Administração que ao abrigo de normas de direito público visem produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta." Os Professores Vasco Pereira da Silva e Marcelo Rebelo de Sousa concebem o acto administrativo como amplo e aberto.
O Estado Liberal, preconizador de uma administração agressiva, em que o acto administrativo surgia como autoritário, obrigando por si e cuja execução coerciva imediata a lei permitia independentemente de sentença judicial alterou-se com a concepção típica do Estado Social. Este último modelo de Estado trouxe uma ideia de actos administrativos favoráveis constitutivos de direitos e benéficos para os particulares, ao mesmo tempo que generaliza a utilização de outras formas de actuação administrativa como os planos, regulamentos, contratos e actuações técnicas.
Com o Estado Pós- Social a actuação administrativa perde a sua dimensão subjectiva ou estatutária, pelo facto de haver uma maior colaboração entre a Administração Pública e entidades privadas. Por outro lado os actos administrativos no âmbito de um relacionamento bilateral entre a administração e o particular passam a ser vistos como multilaterais.
Assim, conclui-se que houve um progressivo alargamento deste conceito ao longo dos modelos de Estado. No nosso sistema tanto as actuações agressivas, prestadoras, infra-estruturais, as de índole regulador, materiais, os actos de procedimento, as decisões finais, as actuações externas e internas são consideradas actos administrativos.
Encontra-se consagrado na CRP a faculdade de impugnação por parte dos administrados de quaisquer actos administrativos que lesem independentemente da sua forma, matéria que veio a ser densificada no Código de Processo nos Tribunais Administrativos nos artigos 46º e seguintes referentes à acção administrativa especial.
O artigo 51º nº1 do CPTA considera serem passíveis de impugnação actos, ainda que inseridos num procedimento administrativo, com eficácia externa, especialmente aqueles cujo conteúdo seja susceptível de lesar direitos ou interesses legalmente protegidos. Esta susceptibilidade de lesão deve ser entendida no sentido de haver possibilidade de produção de efeitos na relações jurídicas externas, independentemente da respectiva eficácia concreta, pelo que o artigo 54º do CPTA prevê expressamente a impugnação de actos administrativos que ainda não tenham começado a produzir efeitos jurídicos. Um determinado interessado poderá não ter legitimidade ou interesse para impugnar um acto sem contudo, impossibilitar outros sujeitos jurídicos de o fazer, quanto mais não seja o Ministério Público, com vista a eliminação de possíveis efeitos jurídicos. Assim, como afirma o Professor Mário Aroso de Almeida, apenas os actos que não afectem a esfera jurídica alheia, bem como aqueles que não pretendem ter efeitos externos, não poderão ser impugnados por ninguém.
O Professor Vieira de Andrade considera que este último número parece consagrar uma maior restritividade do acto administrativo impugnável em relação ao conceito de acto administrativo. De acordo com este autor pretendeu-se excluir os actos internos, que visam a produção de efeitos nas relações intra-pessoais, com algumas excepções. Relativamente a decisões preliminares que determinem a decisão final de um procedimento com efeitos externos entende o Professor que podem ser impugnados sob a argumentação de uma defesa precoce dos interessados, uma vez que provavelmente resultará uma lesão. Quanto ao número 2 do mesmo artigo, o Professor Vieira de Andrade considera que o conceito de acto processual impugnável é mais amplo, na medida em que decisões materialmente administrativas emanadas de autoridades não integradas na administração bem como entidades privadas que actuem ao abrigo de normas de direito administrativo possam ser impugnáveis. Estará aqui em causa um critério teleológico das normas aplicadas, independentemente dos sujeitos por elas aplicadas.