A Concepção ampla e restrita de Acto Administrativo

O Acto Administrativo, cuja origem remonta a finais do Séc.XIX em França, surgiu como modo de delimitar as acções da Administração Pública excluídas por lei da fiscalização dos Tribunais judiciais. Numa primeira fase, aparece como garantia da Administração com vista a salientar a independência desta perante o poder judicial, tendo mais tarde passado a estar ao serviço do sistema de garantias dos particulares.
Tendo o Acto administrativo nascido num contexto de profunda indefinição dogmática acerca das formas de actuação jurídica da Administração Pública, é patente a divergência doutrinária existente acerca do seu conteúdo. Uma parte da doutrina considera que o Art.120º do CPA reconduz-se à concepção ampla de acto administrativo defendida pelo Prof. Marcello Caetano que entendia que este seria “uma conduta voluntária de um orgão da Administração que, no exercício de um poder público e para a prossecução de interesses postos por lei a seu cargo, produza efeitos jurídicos num caso concreto” entre os quais, o Prof.Marcelo Rebelo de Sousa e o Prof. Paulo Otero; outra posição defendida, entre outros, pelo Prof.Sérvulo Correia entende que o Art.120º do CPA adopta uma concepção restrita de acto administrativo, a qual deixa de fora as manifestações jurídicas não impugnáveis, a enquadrar numa categoria distinta de actos jurídicos, a qualificar como actos instrumentais; e, também é defendida uma posição intermédia pelo Prof. Mário Aroso de Almeida na qual, o conceito não corresponde nem ao sentido amplo, uma vez que deixa de fora o seu conteúdo decisório, nem ao sentido restrito, que o identifica com o acto decisório ao qual deve ser reconhecida eficácia externa, por ser de molde a pôr em causa direitos ou interesses de entidades exteriores àquela que o praticou, com exclusão de todos os demais tipos de actos, antes considerando que se encontram reunidos na mesma categoria de acto administrativo, tanto os actos que se projectem no âmbito da relação administrativa geral ou comum, como aqueles cujos efeitos se esgotam no âmbito de relações intra-administrativas e intra-orgânicas.
Para aferir da impugnabilidade do Acto Administrativo, o Art.51º/1 do CPTA, (em contraposição ao tradicional critério do acto definitivo e executório) adopta como critério determinante o da eficácia externa, isto é, são impugnáveis todos os actos administrativos que produzam ou constituam efeitos nas relações jurídicas administrativas externas, daí resultando o entendimento que alguns autores adoptam, entre eles o Prof.Vieira de Andrade, de que o conceito de acto administrativo impugnável é mais restrito do que o de acto administrativo previsto no Art.120º do CPA, uma vez que só abrange expressamente as decisões administrativas com eficácia externa, ainda que inseridas num procedimento administrativo, desde que o seu conteúdo seja susceptível de lesar os direitos ou interesses legalmente protegidos dos particulares. Também o mesmo professor considera que existe uma amplitude do conceito de acto administrativo impugnável em relação ao conceito material de acto administrativo, na medida em que, de acordo com o Art.51º/2 do CPTA, a nível orgânico, não depende da qualidade administrativa do seu autor: inclui não só decisões tomadas por entidades privadas que exerçam poderes públicos, como também actos emitidos por autoridades não integradas na Administração Pública. O Prof. Vasco Pereira da Silva, por sua vez, defende que “impugnáveis são todos os actos administrativos que, em razão da sua “situação” sejam susceptíveis de provocar uma lesão ou de afectar imediatamente posições subjectivas de particulares”, isto é, dá prevalência ao critério da lesividade, admitindo mesmo que a noção processual de acto administrativo tem natureza de direito fundamental, por força do Art.268º/4 da CRP, traduzindo-se numa faculdade de impugnar “quaisquer” actos administrativos que lesem direitos dos particulares, independentemente da natureza substantiva e categoria destes.
Perante as várias posições doutrinárias divergentes importa deduzir que a Administração Pública é, hoje, uma realidade complexa e multifacetada, tendo que lidar com uma diversidade de actos administrativos, cuja natureza substancial muitas vezes suscita dúvidas. Daí que a solução passe por adoptar um conceito amplo e aberto de acto administrativo, que compreenda toda e qualquer decisão destinada a “produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta”, ou seja, que não restringa a possibilidade de impugnação apenas a decisões administrativas finais e que produzem efeitos externos nas relações jurídicas, mas também inclua as outras actuações administrativas susceptíveis de lesar direitos dos particulares, quer sejam actos intermédios, quer sejam actos de execução, entre outros.
Rita Silva nº14597 Subturma 11